El poder en la negociación en el ámbito minero-comunitario

La cuestión del poder es uno de los primeros asuntos que debemos abordar con detenimiento para definir el curso o éxito de la negociación. Es decir, el devenir de la misma se encuentra irremediablemente ligado a las capacidades intrínsecas con las que las partes cuentan o disponen antes de empezar a negociar.

En esta entrada abordaremos la naturaleza, características, problemática e interacciones entre los poderes político, económico y social que representan al Estado, la empresa extractiva y la comunidad local, respectivamente, en el ámbito del conflicto o la negociación en el sector extractivo.

I. Introducción.-

William Ury et al. definen el poder “como la aptitud de forzar a alguien a hacer algo que de otra manera no haría. El ejercicio del poder típicamente implica imponer costos a la otra parte o amenazar con hacerlo”[1]. En el Perú, particularmente entre las comunidades campesinas y pueblos indígenas, y también entre grupos no campesinos o indígenas, “el poder es visto con sospecha y temor por su potencial para la coacción y la corrupción”[2].

Determinar quién es más poderoso depende del grado de dependencia, es decir, “la cuestión de quién es más poderoso depende de quién es menos dependiente del otro”[3]. Ahora bien, “el nivel de dependencia se basa en cuán satisfactorias son las alternativas para satisfacer los intereses de cada uno. Cuando mejor la alternativa, menos dependiente es cada uno”[4]. Lo que podemos adelantar hasta aquí es que la dependencia mutua o, mejor dicho, interdependencia, equilibra la relación de poder en la negociación.

En los conflictos y negociaciones que estudiamos en el sector extractivo encontramos grandes disparidades en lo que a distribución del poder se refiere, así como también variados niveles o grados de dependencia entre las partes. Por lo general las partes más débiles son las comunidades locales (comunidades campesinas) por su carencia de recursos económicos, conocimientos específicos (técnicos y legales) y falta de asistencia especializada (asesoría) para cautelar de una mejor manera sus intereses. La falta de poder económico y político, que poseen las empresas y el Estado, respectivamente- luego pasaremos a definirlos- las obliga a construir o hacerse de otro tipo de poder, el social, que deriva de la propia organización comunal y se manifiesta -muchas veces- bajo la forma de una acción colectiva como la movilización o protesta social, por ejemplo, las cuales pueden ser pacíficas o no.

Los procedimientos de poder varían en función del tipo de negociación, así, si la negociación es de naturaleza distributiva o posicional encontraremos un claro “(…) intercambio de amenazas, y luchas de poder, en las que las partes toman medidas para definir quién prevalecerá”[5]. Se trata, indudablemente, de una lucha sin cuartel que no lleva a buen puerto y solo fomentan el anclaje o atrincheramiento de posiciones porque las partes son incapaces de ceder, toda vez que no se encuentran motivadas o predispuestas a ello.

Ury et al. consideran que “es difícil definir cuál es la parte más poderosa sin una lucha de poder decisiva y potencialmente destructiva, porque en definitiva el poder es una cuestión de percepciones. A pesar de los indicadores objetivos de poder, como los recursos financieros, las percepciones de cada una de las partes respecto de su poder y del de su oponente frecuentemente no coinciden. Para más, la percepción que tiene cada parte del poder del otro puede no tomar en cuenta la posibilidad de que el otro invierta mayores recursos en la lucha de lo esperado por el temor a que un cambio en la distribución de poder que se percibe afecte los resultados de disputas futuras”[6].

Por su parte, Caviano et. al. opinan que intentar solucionar los conflictos por la fuerza “significa recurrir al poder o a la autoridad formal. Supone un esquema de suma cero e implica un comportamiento netamente adversarial (si lo que yo gane depende de cuánto pierda el otro, deberé extremar mis beneficios aplicando cuanta fuerza pueda para sacárselo a mi adversario)”[7]. Los mismos autores indican que “se tiende a usar el modelo adversarial, recurriendo al uso del poder o a la autoridad formal. Esta tendencia es automática, casi inconsciente. Se actúa de este modo en casos en los cuales lo eficiente es cooperar”[8].

En la aplicación del poder en los conflictos sociales en el ámbito minero suele ser la empresa la que convoca a la autoridad político-administrativa para que emplee la fuerza cuando se encuentra amenazada, es decir, tras advertir que sus actividades y la integridad de su personal corren riesgo. En otras palabras, recurre al Estado por su capacidad de coerción o coacción, la que en teoría le permite impedir o contrarrestar acciones potencialmente violentas (bloqueos de carreteras, interrupción de servicios públicos, daño a propiedad pública y privada, entre otros). La empresa apela a la autoridad gubernamental en etapas previas o durante una crisis para que restablezca el orden o ayude a resolver la controversia, con lo cual transfiere parte de su responsabilidad en la solución del conflicto al Estado, cuya participación en la mayoría de casos suele ser necesaria.

El uso del poder, sobre todo cuando es indiscriminado y arbitrario, destruye el poco, mucho o regular capital social que ha generado la empresa, esto es, daña las relaciones con las comunidades locales. Cuando el Estado participa en estos casos lo hace en base a su monopolio del ius imperi [9] (derecho de imperio o gobierno sobre las cosas). Esto muchas veces es percibido como un acto de parcialidad o inclinación por la actividad minera, lo cual le restaría imparcialidad y credibilidad frente a ciertos grupos. Esto lo perjudica notablemente ante a las comunidades con las que luego debe dialogar y lograr entendimientos. En otras palabras, le resta bastante legitimidad en el tratamiento de conflictos sociales y al tratar de encaminar procesos de diálogo.

Recurrir a la fuerza representa un gran inconveniente, ya que es casi seguro que la respuesta de las comunidades enfrentadas a la empresa y al propio Estado sea en los mismos términos. De modo que apelar al enfoque del poder, en lugar de fomentar un clima adecuado para el diálogo y el tratamiento de las diferencias, solo las exacerba y abre la posibilidad de represalias u otros actos de violencia. En dicho escenario retomar las conversaciones, sea por medio de otros facilitadores o mediadores, no solo puede tomar más tiempo, sino que es mucho más difícil por el grado de desconfianza y animadversión instalado entre las partes al mezclarse sentimientos de indignación e ira.

II. Características del poder de las partes

Luego de esta necesaria introducción sobre el contexto en el que se desenvuelve el poder podremos explayarnos sobre los tipos o clases de poder involucrados en los procesos dialógicos. En ese sentido, empezaremos por analizar el poder del Estado, actor con el que estamos muy familiarizados, al menos desde la perspectiva de la cultura occidental o costeño-criolla. Esta familiarización, por ejemplo, no es propia del mundo andino, pues el Estado moderno, como concepto, no emergió de dicha realidad o dimensión social (no se originó en ella, por lo que a veces es considerado como una imposición de una cultura sobre otra).

El Estado peruano, además, parecería tener mayor grado de significación en la costa que en las alturas de la sierra o la selva amazónica. El nivel de presencia de este se concentra más en entornos urbanos que en los rurales, de ahí la deficiencia en la prestación y calidad de servicios básicos como la educación, salud, obras públicas, etc. Esto genera enormes brechas sociales y falta de oportunidades que son las condiciones que mantienen y acrecientan la asimetría de poder entre las partes.

a) El Estado

El Estado peruano es centralista en mayor o menor medida que otros países del ámbito latinoamericano. El centralismo implica que la toma de decisiones políticas se realiza desde la capital, en concreto desde el Gobierno Central, quien a su vez recauda impuestos y asigna presupuesto a otras dependencias públicas como gobiernos regionales y municipales. La centralidad del poder revela también una cultura jerárquica en la que las órdenes se imparten de arriba-abajo. De modo que el relacionamiento del Estado centralista con otros sectores o grupos de la sociedad tiende a ser vertical la mayoría de las veces, incluso en espacios de aparente “concertación” como las mesas de diálogo.

De otro lado, en cuanto a sus intereses, el Estado tienen como objetivo esencial la protección de derechos fundamentales y el bienestar general de la población; pero para ello necesita recursos económicos que obtiene de actividades extractivas como la minería. La concentración de la inversión en el sector primario exportador de la economía hace que el Estado dependa mucho de los ingresos que este genera. Esto lo induce a promover dichas actividades sin considerar adecuada y proporcionalmente los impactos sobre el ambiente y los derechos fundamentales de otras partes como pueblos indígenas y comunidades campesinas[10].

El Estado monopoliza la fuerza y la utiliza para intervenir en situaciones que afectan el orden mediante el establecimiento de estados de emergencia en diversas jurisdicciones –algunos incluso decretados de manera preventiva, lo que resulta controversial legalmente hablando. Además ejecuta el presupuesto público para ganar el favor de las comunidades, sobre todo en etapas tempranas del desarrollo de proyectos extractivos o de infraestructura, empleando para ello programas de asistencia gubernamentales o realizando y/o prometiendo obras en localidades con bajos índices de desarrollo humano (IDH) y desigualdad.

Si bien el poder del Estado es de carácter político-normativo al tener la facultad de emitir leyes, decretos, resoluciones, etc., también posee poder económico ya que puede destinar recursos financieros en función al cumplimiento de sus metas y ciertas tareas que prioriza políticamente. Desde luego no cuenta con la flexibilidad y efectividad del sector privado para movilizar recursos, y mucho menos para gestionarlos con eficiencia y eficacia, sin embargo los utiliza para atender necesidades básicas de sectores más vulnerables (este sería el caso de la figura del Adelanto Social, la finalidad de las mesas de desarrollo, etc.)

Bajo la Constitución el Estado se encuentra autorizado a determinar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables que interesan a inversionistas privados. Esta facultad le permite entregar lotes petroleros, concesiones mineras, derechos sobre bosques, etc., para su explotación industrial y económica. Sin embargo, la sostenibilidad de este aprovechamiento queda en manos de las empresas pues el Estado carece de las herramientas legales y capacidades institucionales para garantizarla al no existir una adecuada gobernanza en materia de recursos naturales.

b) La empresa extractiva

La empresa encarna o representa el poder económico por excelencia al fundarse en el capital que obtiene de accionistas, inversionistas, acreedores, etc. La inversión que realiza es de riesgo porque nada garantiza que obtenga retornos por sus actividades de exploración (un porcentaje mínimo llega a convertirse en un proyecto en marcha). Al mismo tiempo, sus operaciones pueden sufrir paralizaciones que comprometan su viabilidad comercial si mantiene relaciones conflictivas con la población del área de influencia.

Esta se caracteriza principalmente por la maximización de la ganancia, la eficiencia, la eficacia, la productividad, el control de riesgos, la reducción de costos, entre otras. Su objetivo primordial es generar mayor rentabilidad para los accionistas, pero también debe proporcionar condiciones justas a sus trabajadores, cumplir con sus obligaciones crediticias, con proveedores, etc. En el presente se discute bastante sobre su función económica y su función social, otro de los dilemas que afronta y abordaremos en otro momento. Su filosofía se funda en el utilitarismo randiano y el liberalismo económico o capitalismo, del que deriva la apertura de mercados, la consagración de la propiedad privada, la libertad de hacer empresa, etc.

Su estructura es jerárquica como la del Estado, aunque un tanto más flexible, por lo que se encuentra en mejores condiciones para adaptarse a distintas realidades. Al tener dicha estructura organizacional las directivas provienen de la cúpula ejecutiva hacia mandos intermedios e inferiores. La empresa actúa en entornos altamente competitivos, por lo que realiza ajustes y revisiones periódicas sobre su desempeño y sus perspectivas de crecimiento. Además planifica su futuro y espera mantenerse, consolidarse y crecer. Sus actividades dinamizan la economía nacional porque generan empleo calificado y no calificado, demandan grandes cantidades de bienes y servicios, y pagan impuestos y derechos, aunque reciben algunas exoneraciones y beneficios tributarios.

En el pasado su relacionamiento con comunidades locales tendió más al paternalismo, asistencialismo y filantropismo, generando relaciones de dependencia con estas y poco o escaso desarrollo. En la actualidad su enfoque está cambiando hacia el desarrollo de competencias locales, la mejora en la calidad de servicios y la habilitación de empleos. Algunas alinean sus programas de responsabilidad social con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas y realizan mediciones de progreso basadas en indicadores como el IDH.

El poder económico de la empresa se basa en su capacidad para contratar con proveedores y personal local, con contratistas, generar importantes ingresos para el fisco, pagar regalías, mantener derechos sobre sus concesiones, realizar donaciones, financiar programas de responsabilidad social, etc. Esto le permite tener una red de aliados en la zona donde desarrolla o pretende desarrollar actividades, y ganar influencia sobre grupos poco empoderados que esperan beneficiarse de la minería, un interés naturalmente legítimo, por supuesto.

Adicionalmente cuenta con respaldo político, sobre todo si se trata de una multinacional. La cercanía entre Estado y empresa se refleja en el diseño, los objetivos y la orientación del marco jurídico que regula su actividad, pues el Estado tiende a incentivar el extractivismo en contraposición de algunas consideraciones sociales y ambientales. Esto es comprensible desde la lógica de un Estado que pretende atraer inversión para desarrollar el potencial geológico del país, posee bajos niveles de capital humano y no ha diversificado su aparato productivo p economía.

Mucho tiene que ver la naturaleza del modelo económico establecido en la Constitución y otras leyes, ya que protege las inversiones privadas a través de contratos ley que brindan estabilidad jurídica y tributaria, al igual que los Tratados de Libre Comercio (TLC) y los de protección recíproca de inversiones con Estados Unidos, China, Canadá, Reino Unido, Australia, etc. Esto permite que cualquier diferendo sea ventilado en el exterior en centros de arbitraje internacional como el CIADI.

Con respecto al Estado existe un grado de dependencia administrativo porque este autoriza sus actividades en cada etapa a lo largo del ciclo de vida del proyecto. Esto hace que se consideren socios porque tienen intereses comunes, generalmente vinculados con el desarrollo operaciones extractivas que generan actividad económica, empleos, impuestos, regalías, canon, etc. Así las cosas, la dependencia entre estos dos poderes, el político y económico, se retroalimenta, fortalece y es indudablemente mutua.

Finalmente, cabe mencionar que tanto para Estado como la empresa, la relación hombre-naturaleza ubica al hombre por encima de esta, lo que los habilita a disponer de ella y ponerla a su servicio, comercialmente hablando. Esto es producto de la concepción filosófica occidental racionalista y la tradición religiosa judeocristiana, de otro modo los recursos naturales del subsuelo permanecerían enterrados o serían absolutamente inalienables.

c) La comunidad local[11]

La comunidad local generalmente es una comunidad campesina que suele ser parte de un pueblo indígena. En la sierra peruana se encuentra el pueblo indígena quechua, del que forman parte la mayoría de comunidades altoandinas. Las comunidades de esta índole poseen valores ancestrales de origen preinca. La cultura se caracteriza fundamentalmente por lo colectivo, por lo que el grupo se ubica por encima del individuo, el cual no puede concebir su existencia sin la comunidad. La comunidad brinda la identidad de los sujetos (comuneros), la provisión de bienes y las reglas básicas de conducta. Es además transmisora de la cultura, la cual se reproduce de generación en generación. En el seno de ella las decisiones se toman de manera colectiva. Estas se adoptan dentro de la asamblea de miembros habilitados (comuneros).

En la cultura andina las relaciones son muy importantes (como el patronaje en el pasado), así como los valores de reciprocidad, complementariedad, colectividad, etc. Esta se encuentra altamente orientada hacia la oralidad, por lo que las palabras obligan como los contratos si se tratan de ofrecimientos o promesas. En el ande el hombre se encuentra integrado a la naturaleza, de ahí los pagos que se realizan a la tierra, los mitos y algunas tradiciones populares. Esta es un elemento vital de la que depende su economía (producción agrícola y ganadera), y por ende, su subsistencia.

Pero la tierra, por ejemplo, no solo posee un valor económico, productivo o comercial, sino también cultural y espiritual, de modo que cada alteración de la misma puede amenazar o poner en riesgo su supervivencia cultural, derecho protegido por el Convenio 169 de la OIT. Si para el Estado y las empresas los cerros y lagunas puede ser aprovechables, para las comunidades representan símbolos y seres de trascendencia en los que descansan ancestros y espíritus tutelares. Su relación con el espacio que habitan es mágico-cultural, por lo que en los rituales relacionados con el territorio expresan devoción y religiosidad.

CUADRO Nº 1- CICLO DEL MUNDO ANDINO

Su vulnerabilidad radica en que un proyecto extractivo mal concebido o apresurado puede afectar su salud y deteriorar su nivel socioeconómico por la menor producción del campo o muerte repentina de animales. La contaminación representa una seria amenaza para su modo de vida tradicional. Pero las actividades de algunas empresas irresponsables y poco supervisadas no son los únicos peligros, toda vez que el acercamiento con otras culturas por motivos laborales, comerciales y educativos introducen otros valores como el individualismo y la cultura de la imagen, los que impactan en la transmisión oral del quechua, el cual se habla cada vez menos entre los más jóvenes (el quechuahablante suele ser discriminado en las ciudades). Sin embargo, aún culturas tan tradicionales como la quechua se están abriendo al mundo y a sus posibilidades. Pese a ello, es natural que algunos patrones de conducta cambien paulatinamente porque la cultura es esencialmente dinámica.

Durante mucho tiempo, particularmente en tiempos coloniales y republicanos durante el S.XIX y parte del S.XX, su relacionamiento con otros grupos era de subordinación al patrón, hacendado o gamonal. De modo que existía verticalidad en el trato o una jerarquización muy marcada; pero luego de la Reforma Agraria desaparecieron los patrones y se estableció o restituyó la horizontalidad o igualdad de trato en el ámbito andino. A pesar del sincretismo cultural producido durante la conquista y la absorción de valores y patrones de comportamiento peninsulares y occidentales, las comunidades supieron mantener diferenciaciones culturales muy marcadas para preservar su identidad.

El poder de la comunidad reside básicamente en su capacidad de organización y movilización en la defensa de sus derechos e intereses colectivos. Pero este poder se trata más bien de un mecanismo de defensa social que emplea cuando percibe amenazas sobre el espacio o territorio comunitario. Si bien la comunidad no posee grandes recursos económicos ni conocimientos legales e información sobre temas técnicos (EIA, estudio de factibilidad, etc.), y su situación de pobreza o pobreza extrema, anemia y desnutrición, mala calidad de la salud y educación, infraestructura vial deficiente, etc., limita el campo de sus actuaciones, al preservar la unidad puede impedir avances o presencias indeseadas en sus territorios.

Asimismo, su principal desventaja radica también en su poca preparación al momento de negociar acuerdos ventajosos al carecer de asistencia técnica y legal calificada, pocas habilidades negociadoras, escaso conocimiento de las industrias extractivas y su contraparte minera, entre otras. Para compensar estas grandes asimetrías, en algunos casos recibe apoyo de ONGs, iglesias, medios de comunicación locales, pero no es suficiente. Adicionalmente, los cambios o transformaciones que sufre producto del relacionamiento con empresas debilita el tejido social al fomentar cierta división o desunión en momentos clave. Las asimetrías mencionadas se resumen entonces en diferencias de poder, capacidades, recursos y aliados.

Ahora bien, la salida que encontraron para equilibrar las asimetrías con respecto al Estado y las empresas fue la conformación de coaliciones con otras comunidades pertenecientes al área de influencia directa y/o indirecta. La sumatoria de grupos descontentos, sin importar lo que pequeños que fuesen por separado, les proporcionó mayor fuerza al momento de realizar demostraciones de fuerza tales como paros, protestas sociales, marchas, entre otras manifestaciones. A través de la unión, manejo de una agenda conjunta y reglas de cohesión ejercieron mayor presión en espacios habilitados por el Gobierno como mesas de diálogo y negociación para obtener concesiones puntuales como obras de inversión social, puestos de trabajo, compensaciones económicas, cumplimiento de acuerdos, etc.

El poder social, vale aclarar, no solo consiste en exhibiciones de fuerza –como el desacato o desobediencia- que desafían las decisiones -irregulares o no- de la autoridad, sino en la presentación y articulación de una agenda en el debate público, la defensa colectiva de derechos humanos en instancias nacionales e internacionales y la mediatización de su problemática para sensibilizar a la opinión pública. Así, el poder social de la comunidad puede expresarse de manera dura o blanda según el caso y el tipo de interacción con determinados actores.

CUADRO Nº 2- LOS TRES PODERES DE LA NEGOCIACIÓN

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Notas:

[1] Ury, William L.; Brett, Jeanne M.; y Goldberg, Stephen B. Como Resolver las Disputas. Diseño de sistemas para reducir los costos del conflicto. Rubinzal- Culzoni Editores. Buenos Aires. 1995., p. 10.

[2] Flint, Pinkas. Negocios y Transacciones Internacionales. (Tomo I). Capítulo II: La Negociación como Lenguaje de los Negocios Internacionales. Ed. Grijley. p. 57.

[3] Ibídem, p. 10.

[4] Ibídem, p. 10.

[5] Ibídem, p. 11.

[6] Ibídem, p. 11.

[7] Caviano, Roque J.; Gobbi, Marcelo y Padilla, Roberto E. Negociación y Mediación. Instrumentos apropiados para la abogacía moderna. Editorial Ad-Hoc. S.R.L. Buenos Aires, p. 143.

[8] Ibídem, p. 142.

[9] Poder jurídico para establecer o dictar normas, organizarse, imponer sanciones administrativas, realizar expropiaciones, imponer tributos, administrar recursos, disponer el uso de la fuerza pública y ejecutar actos administrativos.

[10] Esto último es lo que denominados el dilema del Estado, consistente en incentivar la inversión privada, la generación de empleo y la obtención de rentas mineras versus la protección del ambiente y los derechos colectivos de pueblos indígenas.

[11] Debemos recordar que poseen reconocimiento legal (Ley Nº 24656) y constitucional (art. 89).

[12] Carece de poder blando porque no tiene suficiente credibilidad para convencer e influir a terceros. Los incumplimientos de actas por parte de diversas dependencias, actuaciones tardías y poco diligentes, además de ser acusado de falta de imparcialidad socavaban su capacidad de persuasión.