La atención de necesidades humanas esenciales mediante el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI): ¿complementar o reemplazar la función del Estado en la prestación de servicios básicos?
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La propuesta o disquisición planteada en el título alude a la definición del rol de la empresa privada, en particular de las compañías mineras en fase de producción y generadoras de renta, pues dada la gran ineficiencia y alto grado de corrupción en los distintos niveles del Poder Ejecutivo, y el empeoramiento de la economía y de los problemas que presenta la oferta de servicios públicos básicos, en especial en materia de salud y educación, obliga a repensar el tipo y grado de involucramiento del sector privado en la atención de necesidades básicas insatisfechas.
Esta situación crítica, que compromete la viabilidad, estabilidad y competitividad del país, contemplaría que las principales empresas, entre las que destacan las mineras, consideren su incursión como proveedoras de servicios básicos, especialmente en las zonas o áreas de influencia donde operan. Esta decisión depende de que el marco legal lo permita, naturalmente, y también de una evaluación de impacto socioeconómico –por parte de las propias empresas- para que se justifique semejante participación, ya que estas pasarían de un papel complementario de la actividad estatal a uno directamente sustitutorio con el fin de mejorar la prestación de servicios esenciales.
Por César Reyna Ugarriza
Consultor en temas económicos y sociales
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Las próximas medidas a ser implementadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), anunciadas recientemente por el titular de la cartera y el presidente del Consejo de Ministros (PCM) para reactivar la economía peruana, la que se encuentra en recesión y franco estancamiento, revelan la necesidad de incluir al sector privado como socio estratégico del Ejecutivo. Según Alex Contreras, ministro de Economía y Finanzas, el gobierno está “(…) lanzando como complemento al mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) el esquema de Servicios por Impuestos (SxI) que nos permitiría ampliar la colaboración con el sector privado y, financiar, por ejemplo, servicios de salud y educación, (sobre todo) de cara a la emergencia de estos servicios para darle soporte a los gobiernos regionales y locales en la emergencia” (MEF, 2023). (La cursiva es nuestra)
Esta iniciativa forma parte del Plan Unidos, último intento por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para dinamizar la economía y promover su crecimiento ante la caída de tres trimestres consecutivos durante el presente año. La medida resulta innovadora, pues apuntaría a atacar una de las principales falencias del Estado: la prestación efectiva y eficiente de servicios públicos. Sin embargo, a falta de suficiente detalle o precisión, existe un primer cuestionamiento luego de conocer el anuncio de las autoridades: las empresas privadas que se acojan al mecanismo se limitarían a financiar los servicios de educación y salud, pero no a gestionarlos ni reformularlos. Esto es, asignar los fondos o recursos necesarios a cuenta del pago del Impuesto a la Renta del ejercicio correspondiente, para que puedan funcionar con normalidad, pero sin ningún cambio sustantivo o de fondo. En otras palabras, sin reformas que permitan una mejora real en la prestación de dichos servicios fundamentales.
Bajo este esquema, que complementaría al de Obras por Impuestos (OxI), si bien se ampliaría el ámbito de colaboración entre el sector público y el privado para financiar servicios básicos en salud y educación, no se producirían cambios significativos ni profundos. De nada serviría asegurar las partidas presupuestarias a los centros educativos y de salud si no se va producir ningún tipo de mejora real. Este mecanismo complementario carecería entonces de lo más importante que puede aportar el sector privado en la prestación de servicios: su capacidad de gestión y organización para lograr determinados objetivos de la manera más eficiente posible. Es decir, de poder alcanzar resultados económicos óptimos para los clientes o consumidores.
Todo esto se pierde si la colaboración de las empresas no comprende la gestión efectiva de los propios servicios. La enorme deficiencia del Estado en esta materia es la gran responsable de las desigualdades socioeconómicas entre diferentes sectores o estratos de la población. Lo que se pretende decir es que la evidente disfuncionalidad del Estado, incapaz de asegurar la prestación eficiente de la mayoría de servicios, coloca a muchos individuos que dependen de la asistencia estatal en una situación de vulnerabilidad y creciente desigualdad, lo que a su vez mantiene o perpetúa los niveles de pobreza y pobreza extrema, ya que los servicios públicos no ayudan a generar el capital humano que el país necesita para desarrollarse de manera sistémica.
Sabiendo que el Estado es el gran generador de las desigualdades y no así el mercado o el modelo económico aplicado desde la década de los noventa del siglo pasado, lo que se tiene es una cruda realidad que impide la mejora sostenible de la calidad de vida y que muchos ciudadanos peruanos se encuentren en la condición de vulnerables, esto debido a su fragilidad económica y escasas capacidades o habilidades para insertarse en el mercado formal de la economía y aprovechar sus innegables oportunidades.
Lo anterior obliga a que el sector privado reconsidere su rol dentro de la economía y con la sociedad. De lo que se trata esencialmente es que piense si basta con cumplir la función económica y social tradicional que implica el diseño y aplicación de planes o programas de responsabilidad social, valor compartido, hacer filantropía o asumir una función más preponderante o decisiva como sustituto acotado del Estado en aquellos lugares donde realiza actividades productivas y se presentan grandes brechas socioeconómicas por parte de la población local.
Retomando la iniciativa estatal, cabe mencionar que es destacable que el Ejecutivo se dé cuenta de que el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) no resulta suficiente para generar mayor desarrollo. Sus limitaciones deben a que “(…) la provisión de infraestructura básica no es totalmente determinante para la prestación de servicios de calidad en los lugares donde se ha ejecutado debido a que se requiere algo más que locales y equipos para que funcione realmente un hospital, posta médica o colegio, por citar algunos ejemplos, toda vez que son sistemas de gestión, organizaciones o instituciones las que ponen en funcionamiento efectivamente los servicios de salud y educación.
Dicho de otro modo, la infraestructura por si sola no basta para atender necesidades sanitarias si los centros de salud no cuentan con médicos, enfermeras, técnicos, personal de apoyo logístico, chóferes de ambulancia, etc., así como contar con el presupuesto operativo correspondiente y tener procedimientos administrativos claros y efectivos.
Lo mismo ocurre con los centros educativos, pues las sedes donde se imparten clases a los estudiantes -que son las que se construyen gracias al mecanismo de OxI-, no son suficientes para brindar lecciones y aprendizajes de calidad, ya que se requiere, principalmente, de profesores calificados, directores, psicólogos, etc. Esto es, el componente profesional y técnico humano que permite la prestación efectiva del servicio. Esto implica que, aun cuando es importante contar con una infraestructura moderna, completa y segura, tanto o mucho más importante es contar con la dotación de personal adecuado y los recursos o fondos necesarios para solventar la provisión de servicios de calidad.
Cerrar brechas en infraestructura está muy bien, pero falta lo más relevante: el factor o componente humano (capital humano) que es capaz de utilizar la infraestructura y equipamiento en beneficio de grandes sectores de la sociedad, especialmente los más vulnerables. De modo que, para aprovechar eficazmente los recursos provenientes del canon minero, cuyo monto se incrementa cada vez que suben los precios de diversos metales, debe pensarse en otros mecanismos que permitan la participación del sector privado en el desarrollo de competencias humanas y capacidades productivas, toda vez que son las únicas que aseguran el mejoramiento de la calidad de vida y el crecimiento sostenido de la economía, siempre que sea responsable.
En ese sentido, se debe pasar de un modelo de inversión/gasto orientado hacia la construcción y mantenimiento de grandes infraestructuras públicas, hacia uno dirigido a la prestación efectiva de servicios públicos por medio de la promoción del desarrollo humano y productivo, y esto se logra, esencialmente, con la contratación de personal calificado, tanto médicos como docentes de primer nivel para atender las necesidades sanitarias y educativas, para así poder cerrar brechas de manera efectiva y ofrecer las mismas oportunidades para todos.
Reducir brechas socioeconómicas consiste básicamente en diseñar e implementar programas que generen igualdad en las condiciones iniciales -o de partida- para todos. Esto es, que cada persona, sin importar su condición social y/o ubicación geográfica, pueda acceder a servicios básicos de calidad, fundamentalmente en lo concerniente a la salud y educación, con el fin de que pueda desarrollar su potencial humano en base a su propio esfuerzo y dedicación. Pero para que ello suceda, el cambio que se requiere demanda algunos ajustes o reformas en los mecanismos existentes que permiten la atención de necesidades sociales –como la de infraestructura mediante la ejecución de recursos públicos.
En ese orden de ideas, lo que se plantea es que el Estado no coloque todos los huevos en una sola canasta — en lo que al destino de los recursos públicos del canon minero se refiere-, sino que diversifique la asignación de recursos entre fines posiblemente superiores o complementarios como la inversión en la generación de capital humano (…)” (Reyna, 2022).
La larga cita anterior corresponde a un trabajo de investigación presentado por el autor en la 35° edición de Perumin en la categoría legal y tributaria del año 2022. Con la propuesta se buscaba la consideración de modificaciones normativas que permitieran la adopción del mecanismo de Servicios por Impuestos (SxI) en el ámbito de la educación y la salud para habilitar la participación del sector privado como gestor de servicios públicos, que podría encomendar o tercerizar la prestación efectiva a determinadas empresas o grupos especializados en el rubro de la salud y educación, tal y como hace mediante el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) cuando contrata a la constructora que ejecutará la obra de infraestructura seleccionada.
Es momento de examinar seriamente y estar abierto a la posibilidad de que la actividad privada de comprometerse más decididamente con el país, toda vez que la disfuncionalidad del Estado va a continuar de manera indefinida a falta de reformas estructurales por la inmadurez, deshonestidad y populismo de la clase política. Sin duda se trata de una gran responsabilidad pues implica asumir tareas o funciones que se desvían de sus objetivos o negocio central, pero en estos tiempos de pesadumbre la situación amerita que por lo menos se discuta a nivel interino y público si las empresas privadas pueden ser parte de la solución mediante la asunción de algunas obligaciones de carácter estatal.
La disquisición o disyuntiva entre complementar al Estado o reemplazarlo directa, pero parcialmente en ciertas tareas en zonas focalizadas cambiaría la dinámica de la relación entre el sector público y el privado, y puede cuestionar o poner en entredicho la razón de ser del Estado. La polémica se encuentra servida ante la aparente privatización planteada de algunos servicios básicos, aun cuando no sea generalizada, pero hay que recordar que está en juego el presente y el futuro de las actuales y siguientes generaciones de peruanos.
Fuentes:
- Gestión (2023). ProInversión alista convocatorias “temáticas” para impulsar Obras por Impuestos. Entrevista a Denisse Miralles, directora de la Dirección de Inversiones Descentralizadas de Proinversión. Realizada el 17 de noviembre. Disponible en: https://gestion.pe/economia/cade-2023-proinversion-alista-convocatorias-tematicas-para-impulsar-obras-por-impuestos-proinversion-oxi-noticia/?ref=gesr
- Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) (2023). Lanzamiento de Servicios por Impuestos (SxI). Cuenta de la entidad en YouTube del 18 de noviembre. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=pla2E1Jc7AQ
- Reyna César (2022). Desarrollo humano, productivo y mitigación/adopción del cambio climático a través del mecanismo de Obras por Impuestos (OxI). Trabajo ganador en el área Legal y Tributario en el Foro TIS, PERUMIN 35, presentado en el Foro de Tecnología Innovación y Sostenibilidad (TIS) el 26 de setiembre. Disponible en: https://revistamineria.com.pe/tecnico-cientifico/desarrollo-humano,-productivo-y-mitigacion-del-cambio-climatico-a-traves-del-mecanismo-de-obras-por-impuestos
