La diferencia entre aceptación social y licencia social para operar

Por medio del presente artículo se distingue nítida y claramente la naturaleza y las particularidades de los conceptos aceptación social y licencia social, los cuales han sido confundidos reiteradas veces y considerados sinónimos por parte de un amplio sector de la academia o especialistas en gestión social.

Luego de presentar las definiciones de cada concepto se establecen sus principales diferencias. La distinción es importante para comprender lo que ocurre con las protestas sociales relacionadas con la minería metálica en general y con proyectos mineros específicos.

Por César Reyna Ugarriza

Consultor en temas económicos y sociales

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Diferenciar lo que significa la licencia social para operar de un proyecto determinado a nivel local o distrital, por ejemplo, de una licencia social más amplia o general que se requiere para el desarrollo de la propia actividad minera a nivel macro (regional o nacional) representa el punto de partida del presente artículo. En el primer caso se trata, a todas luces, del otorgamiento o dación de la autorización o permiso social que requiere un proyecto para tener viabilidad social en la zona donde opera. En el segundo, en cambio, se refiere a la minería como una actividad que cuenta con suficiente legitimidad a nivel regional o nacional, es decir, es bien vista o recibida por la ciudadanía u opinión pública de un país, tanto urbana como rural, por su impacto positivo para la economía (impuestos, exportaciones, empleo, encadenamientos productivos) y una menor afectación para el medioambiente y la sociedad (altos estándares operativos y regulación eficiente), por lo que puede desarrollarse en mayor o menor medida.

El hecho de que la actividad minera en sí misma goce de reconocimiento por parte de la población en general no implica que cada proyecto goce de la licencia social para operar, toda vez que ello no es automático ni implícito, sino que debe conseguirse o lograrse en cada caso individual. Esto quiere decir que aun cuando la industria minera tenga una percepción o imagen positiva, cada empresa debe buscar que sus proyectos alcancen la licencia social dentro del ámbito o locación donde realizan sus actividades exploratorias o productivas.

Esto obliga a presentar la definición aceptación social, la que consiste en la aprobación a nivel nacional, regional o provincial de la realización de una actividad determinada como la minería u otra clase de industria extractiva. La aceptación social se encuentra constituida entonces por factores como la gobernanza (normas y procedimientos que regulan la actividad y se cumplen para evitar afectaciones o costos sociales), la percepción positiva y generalizada de la actividad por parte de la sociedad o distintos grupos de interés. Esta percepción depende básicamente distribución equitativa de beneficios y su labor o práctica colaborativa al ocuparse del bienestar y problemas sociales del país o región, según el modelo desarrollado por Zhang et al. (2015).

Esto último es reafirmado en la investigación del BID titulada The Unwritten License: The Social License to Operate in Latin America’s Extractive Sector (2021) que analiza la importancia de la licencia social en el caso de las industrias extractivas y el papel de las instituciones públicas en las zonas de influencia. Sin embargo, ambos estudios abordan la licencia social de la minería como actividad en el contexto nacional (de países), pues factor de la gobernanza y las instituciones, si bien es relevante, tiene mayor peso o incidencia a nivel macro (de la sociedad en su conjunto), pero no tanto así a nivel local donde un determinado grupo poblacional (familias y comunidades) resuelven conceder o no la licencia social para operar a una empresa minera que planea desarrollar un proyecto específico, independientemente si la gobernanza es efectiva. Este elemento ayuda, naturalmente, pero no es determinante para que la licencia se otorgue a nivel local.

La licencia social para operar (LSO) no tiene que ver con regular y hacer cumplir las leyes específicamente, pero ayuda de manera indudablemente. Si en el contexto de una operación minera hay fiscalización gubernamental, hay información y presencia del Estado, además de rigurosidad e idoneidad en el trámite y aprobación de permisos y licencias (sin corrupción, sin favoritismo), la situación para el otorgamiento de la licencia social es más favorable, pero no es un factor tan decisivo como el control de los riesgos e impactos sociales negativos por parte de la empresa titular del proyecto.

Del mismo modo, la justicia procesal, entendida como la percepción de que las empresas están dispuestas a colaborar con la comunidad y se preocupan de su bienestar, es un elemento de la aceptación social o licencia social marco; pero en el caso de la licencia social para operar no es otra cosa que el relacionamiento intercultural. La relación es el factor o elemento intangible en la formulación de la licencia social para operar.

En tal sentido, la licencia social para operar es una licencia específica que recibe una operación productiva extractiva individualizada, lo que implica, por ejemplo, explorar, extraer, procesar, almacenar, transportar y comercializar minerales. Se otorga cuando el proyecto en cuestión genera impactos más positivos que negativos -de diversa índole- a corto, mediano y largo plazo. Esto es, debe evidenciar una rentabilidad social positiva que debe ser percibida en el balance.

Aquí cabe realizar una precisión sobre las clases o tipos de licencia social existentes, a saber:

a) Licencia para explorar: es de menor duración, por lo que genera menores impactos. El horizonte temporal es de corto o mediano plazo, pero puede extenderse y llegar al largo plazo por diversos factores como las características geológicas del yacimiento, tramitología y permisología, financiamiento, tecnología, etc.

b) Licencia para explotar: se trata de la licencia que recibe la operación productiva, lo que implica extraer, procesar, almacenar, transportar, comercializar, etc. Esta genera impactos positivos y negativos de diversa índole en el largo plazo. La empresa titular debe mantener vigente la licencia social para tener viabilidad social.

Realizada esta aclaración, la empresa, además, debe haber establecido previamente o construido las bases de una relación de tipo intercultural entre los actores –empresa y comunidad-, lo que configura el grado de capital social, un activo intangible de la empresa. Y, finalmente, se debe atender la generación de riesgos sociales, esto es, aquellas amenazas para los derechos e intereses de la población local vinculados con las actividades de la empresa, por ende, deben ser correcta y oportunamente identificados y atendidos para evitar que su presencia produzca una situación crítica e inmanejable para la operación minera en el sitio.

La empresa titular debe, asimismo, mantener vigente la licencia social para tener viabilidad social del proyecto a lo largo de su etapa exploratoria o productiva. El alcance de esta es a nivel comunal, de centro poblado y distrital, e incluso puede llegar hasta el ámbito provincial. La licencia no es un acuerdo entre empresa y comunidad sino una decisión interna que se realiza luego de la evaluación que efectúa la propia comunidad involucrada en su dación. En este análisis, la parte más importante del proceso, la comunidad local evalúa la conducta y comunicación de la empresa, la predisposición de su equipo de campo (geólogos, ingenieros, personal administrativo y de relaciones comunitarias), la información que recibe (estudia si es completa, idónea, comprensible, entre otros aspectos), la propuesta de valor de la empresa (el beneficio tangible e intangible), la atención de los riesgos e impactos adversos del proyecto, entre otros elementos.

Ahora corresponde presentar las principales entre los dos conceptos diferencias mediante el siguiente cuadro:

Cuadro comparativo entre aceptación social y licencia social para operar

Por su ámbito geográfico y poblacional su alcance general (a nivel de país o región).

Por su ámbito geográfico y poblacional su alcance es local (comunal y distrital en la mayoría de casos, y en la menor medida provincial).

Se aplica para todo el sector, para conferirle legitimidad social a la industria extractiva minera.

§ Se aplica para un proyecto determinado o específico dentro de una localidad, que puede ser comunal o distrital.

El factor de la gobernanza es determinante como elemento para su otorgamiento o dación a nivel nacional.

Esto significa que la ciudadanía o población tenderá a reconocer más la actividad (tener una percepción positiva o favorable) si existen normas y procedimientos que la regulen y fiscalicen de manera efectiva.

El factor de la gobernanza no es del todo determinante o decisivo para la concesión de la licencia social de un proyecto extractivo.

Esto se debe a que los procedimientos de la empresa titular pueden ser mejores o más altos que los del país a nivel regulatorio. Es decir, las políticas corporativas sirven en este caso de garantía para la población cuando son claras, se cumplen y han sido divulgadas acertadamente.

La justicia distributiva es un claro factor o elemento de la aceptación social, entendida como la percepción sobre distribución de beneficios para el país o región.

Estos se expresan, por lo general, a través de una combinación de beneficios micro y macro generados por la actividad minera, en los que entran a tallar el pago de impuestos (canon minero), regalías, mayores exportaciones, inversión privada (atracción de capitales), cadenas de valor, generación de empleo, etc.

La justicia distributiva es entendida como la distribución o generación equitativa de beneficios micro exclusivamente entre empresa y comunidad.

Esto se traduce o materializa en la generación de empleo local (mano de obra calificada y no calificada), pago justo por la cesión o venta de la tierra, contratación de proveedores de bienes y servicios de la zona, financiamiento de programas de desarrollo, atención de necesidades básicas (salud, educación, alimentación, infraestructura), entre otros.

La justicia procesal, el tercer elemento de la aceptación social que consiste en la percepción de que las empresas están dispuestas a colaborar con la comunidad y se preocupan de su bienestar se evidencia a través de campañas mediáticas en las que la ciudadanía aprecia el impacto positivo de la actividad minera en su conjunto.

La justicia procesal no se concibe como tal o de la misma manera. Para el caso de la licencia social representa un elemento insuficiente.

En su lugar se tiene el relacionamiento en campo y no es lo mismo. Para las comunidades o grupos locales la construcción de relaciones estables implica la comprensión mutua, acompañamiento, intercambio de información e ideas, atención de problemas, trabajo colaborativo, formación de alianzas, interdependencia, generación de confianza, trato recíproco, intercambio y fusión de valores culturales, entre otros aspectos.

La creación de relaciones interculturales, por pertenecer empresa y comunidad a culturas diferentes, es el pilar del otorgamiento de la licencia social para operar.

La relación es dinámica y orgánica a diferencia de la justicia procesal, pues en la segunda no existe un verdadero intercambio y convivencia cotidiana con la minería, como sí ocurre con las comunidades ubicadas en las áreas de influencia de los proyectos mineros.

Elaboración propia (2023): Licencia Social para Operar (LSO) en minería: Elementos que la componen e indicadores desarrollados para su medición

A manera de conclusión, se presentan las siguientes afirmaciones:

• La aceptación social, que ha sido confundida muchas veces con la licencia social para operar, es un concepto macro que se vincula especialmente la legitimidad de la actividad extractiva en un país o región. Esta se mide a través de encuestas de opinión a la población, tanto urbana como rural, para conocer el nivel o grado de aceptación de la industria minera en este caso particular.
• La aceptación social estaría conformada por factores como la gobernanza, justicia distributiva y justicia procesal. Estos factores presentan diferencias en cada país (Kemp y Owen, 2012).
• La licencia social para operar se obtiene a nivel local, es decir, en el ámbito o entorno de las comunidades que viven cerca o junto a las operaciones mineras. Estas evalúan el desempeño social y ambiental de la empresa en diversas áreas antes de decidir si otorgan o no la citada licencia.
• La licencia social está formada por factores o elementos distintos a los de la aceptación social. Estos factores son la rentabilidad social (diferencia entre beneficio social y el costo social de la actividad u operación en la zona), la construcción de capital social (creación de relaciones interculturales) y la atención de riesgos sociales (amenazas o peligros potenciales que deben ser identificados y contenidos para evitar episodios de crisis). El costo social es la valorización económica del impacto social negativo.
• La aceptación social de la actividad minera no implica el otorgamiento automático de la licencia social para operar, toda vez que esta tiene que obtenerse localmente –en el sitio de operaciones- luego de un proceso de evaluación interno que efectúa cada comunidad por cada proyecto minero, sea de exploración o explotación.
• Sin duda una alta aceptación social favorece o facilita la expedición de la licencia social para operar, pero este no es un factor determinante en última instancia, ya que las comunidades locales deben examinar las propuestas de las empresas que tienen interés en desarrollar proyectos extractivos dentro o en las cercanías de sus territorios.

Fuentes:

- Owen J., Kemp D. 2012 Social licence and mining: a critical perspective. Resources Policy 38, 29–35.Kemp, D. y Owen (2013).

- BID (2021). La licencia no escrita la licencia social para operar en el sector extractivo de América Latina. Diciembre, 2021. https://publications.iadb.org/en/unwritten-license-social-license-operate-latin-americas-extractive-sector

- Kieren Moffat, Justine Lacey, Airong Zhang, Sina Leipold, The social licence to operate: a critical review, Forestry: An International Journal of Forest Research, Volume 89, Issue 5, 15 September 2016, Pages 477–488, https://doi.org/10.1093/forestry/cpv044

- Reyna Ugarriza, César. (2022). La Licencia Social para Operar (LSO) y la Rentabilidad Social (RS) como criterios de valorización adicional de proyectos mineros. Perumin 35 Convención Minera, Arequipa, Perú 26–30 setiembre 2022. Disponible en: https://catalogobiblioteca.ingemmet.gob.pe/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=50632

- Zhang A., Moffat K., Lacey J., Wang J., Gonzalez R., Uribe K. et al. 2015 Understanding the social licence to operate of mining at the national scale: A comparative study of Australia, China and Chile. J. Cleaner Production 108, 1063–1072.