Modelo Predictivo de Conflicto Sociales (segunda parte)
Luego de presentar la matriz de análisis de riesgos sociales para el caso de las empresas exploradoras, corresponde diseñar una matriz que identifique y pondere los valores aproximados de las variables que influyen en la generación de un conflicto social pero del lado de la comunidad local, actor principal en la relación en el sector extractivo que posee determinadas características y factores que pueden incrementar o mantener determinados niveles de riesgo para las operaciones mineras.
Por César Reyna Ugarriza
La comunidad local –nos referimos en su mayoría a comunidades campesinas altoandinas o grupos de agricultores no comuneros- representa al actor social cuya presencia sobre una determinada área que interesa a las empresas -para realizar labores de exploración o explotación- puede generar tensiones que desencadenen conflictos sociales. Aunque tal vez lo correcto sea afirmar que la presencia de la empresa minera es la que causa estas tensiones que conducen a la aparición de conflictos por el denominado “choque cultural”.
Al margen de esta discusión, lo cierto es que los conflictos se producen por acciones u omisiones de las partes antes mencionadas en un determinado momento. Y como dice el viejo refrán: “hacen falta dos para bailar un tango”, en este caso no deja de tener sentido de que las acciones de uno repercuten y generan reacciones en el otro, sean estas intencionadas o no.
Entre las reacciones más comunes podemos encontrar pasividad frente al hecho aparentemente lesivo y potencialmente generador de conflictos. Es decir, no tomar algún tipo de “represalia” ante lo que se considera una amenaza o afectación. Esto puede deberse a la sorpresa del hecho que toma desprevenida, sea a la empresa o la comunidad. O también a la falta de decisión sobre cómo responder ante un supuesto perjuicio (no saber cómo manejarlo o tomarlo). A veces dejar pasar la oportunidad de la respuesta puede ser en realidad una acción estratégica para reclamar posteriormente alguna concesión al otro en la mesa de negociación (luego de mostrarse agraviado por la acción). En otros casos puede deberse a la falta de preparación de la organización, de capacidades y recursos (poder, medios económicos, asesoría, etc.) para responder adecuadamente.
De todos modos no reaccionar es malo porque se incuba o acumula descontento y tarde o temprano puede desatar una reacción desproporcionada, intensa, diferida y mucho mayor. La acumulación de incidentes no respondidos, en los que aparentemente no se revela ni reclama nada al otro por su accionar, sería perjudicial en el mediano o largo plazo, ya que podría gestar respuestas imprevisibles o muy graves.
En otras circunstancias la contraparte puede elegir ser agresiva y responder ante la situación generada. Esto es, mostrarse combativa y dura en su reacción para reafirmar que no permitirá hechos de esa naturaleza. Una actitud semejante puede conducir a una espiral de enfrentamientos verbales y no verbales (físicos), daños a propiedad pública y privada, violación de derechos, pérdidas económicas, etc. En otras palabras, la violencia desatada que solo genera más violencia y el riesgo de romper la relación y dejar en el aire la posibilidad del mutuo acuerdo o entendimiento.
En algunos casos la reacción puede significar un llamado al orden para demandar una explicación convincente de lo sucedido, exigir medidas de control o mitigación y la eventual reparación o compensación por el daño pro-ducido. En dicho escenario sin dudas hay lugar para las disculpas públicas del caso y la promesa de no repetir el hecho. Este sería un caso ideal porque la controversia habría encontrado una canalización eficiente a través determina-dos mecanismos establecidos para el diálogo. Pero esto exige mucho trabajo y preparación para resolver problemas complejos de manera alturada y productiva. Esto es, los actores deben encontrarse en condiciones apropiadas para poder discutir abiertamente sobre cualquier tipo de situación, por delicada o controversial que parezca.
La manera en cómo las partes manejan distintas situaciones de conflicto se encuentra muy asociada a su esencia o personalidad, si cabe el término, dado que estamos tratando con organizaciones, la comunal, por un lado, y la empresarial, por el otro. Las posibles actitudes que pueden adoptar las comunidades frente al conflicto son representadas en el gráfico que presentamos a continuación:
Nótese que las actitudes frente a un conflicto de la comunidad guardan relación con el modelo de Blake y Morton[1], quienes desarrollaron un conocido modelo que explica las actitudes que las partes pueden frente a un determinado conflicto, a saber: “evitar”, a través de esta acción las partes, o al menos una de ella, pretende ignorar el conflicto; “ceder”, implica renunciar a la de-fensa de los propios intereses para satisfacer enteramente las demandas de la contraparte; “comprometerse”, se trata de buscar un acuerdo equitativo, esto es, hallar un punto intermedio entre los objetivos o aspiraciones iniciales y los intereses de la otra parte (las partes se dividen la “torta”); “competir”, utilizar la persuasión, el poder, los recursos, la influencia, autoridad, el conocimiento o la experiencia tratar de prevalecer en la negociación y reclamar una mayor porción de lo que está en juego en la mesa de negociación; y “colaborar”, por medio de la cual se busca la conciliación de los intereses de las partes, uniendo esfuerzos colectivos y recursos en pos de un acuerdo mutuamente satisfactorio.
Sin embargo, un conflicto social no es equivalente a un conflicto comercial (de negocios), político o diplomático como el analizado por Blake y Morton, pues presenta sus propias particularidades, dinámicas, etapas, complejidades, etc. De ahí que las actitudes o reacciones no sean realmente equivalentes, aunque sí parecidas, y que algunas no se encuentren consideradas. Es crucial conocer el repertorio de reacciones para tener una idea aproximada de lo que puede generar la comunidad como respuesta ante un acontecimiento que considera lesivo, como podría ser la contaminación de la tierra o de fuentes de agua, etc., que por cierto ocupan el primer lugar entre las causantes de conflictos durante la etapa de producción o explotación[2].
Ahora bien, para determinar las variables que inciden en la respuesta de la comunidad frente a un hecho potencialmente conflictivo hemos utilizado aquellas que están vinculadas al distrito y provincia en la que se encuentra luego de revisar algunas investigaciones al respecto como la del Banco Central de Reserva del Perú (2017)[1] y el BBVA (2017)[2] en las que se analizan algunas determinantes de los mismos tras indagar sobre la literatura en materia de conflictos, sobre todo a partir de los reportes o informes periódicos de la PCM y Defensoría del Pueblo, respectivamente.
Partiendo de esa base metodológica y conceptual incorporamos y explicamos las variables referidas a la comunidad local, las cuales presentamos a continuación:
- Sociodemográficas[3]: comprende el nivel o grado de pobreza, tanto monetaria como multidimensional, la desigualdad (medida por el coeficiente de GINI) y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) para medir el grado de progreso social. Cabe resaltar que factores clave como la pobreza y la desigualdad inciden en la gestación de conflictos (problemas crónicos o estructurales del Perú). Estos se encuentran en el sustrato que genera las condiciones para la aparición del conflicto, por lo que deben ser efectivamente tratados por la empresa extractiva, el Estado y las propias comunidades.
- Índice de Densidad del Estado (IDE): según el PNUD (2007): “La densidad del Estado en el Perú se estima con base en una canasta de servicios básicos e ineludibles que aquel debe garantizar a todos sus ciudadanos y ciudadanas, como plataforma mínima para que puedan aspirar al desarrollo humano”[4]. La baja densidad del Estado en zonas altoandinas es una de las causas centrales de la desigualdad territorial con respecto a los distritos, provincias y regiones de la costa, por ejemplo. Esto acentúa las brechas socioeconómicas en materia de servicios básicos y programas gubernamentales de asistencia o desarrollo. De modo que a menor presencia del Estado en determinadas áreas de interés geológico, mayores serían las pre-siones para la empresa en lo referido a atención básica en salud, educación, empleo, obras de infraestructura, etc., por ende, un incremento en la posibilidad de conflicto si dichas demandas no son debidamente atendidas en el corto o mediano plazo.
- Actividades económicas: en esta variable consideramos la composición de la PEA (Población Económicamente Activa), es decir, las labores principales a las que se dedica la gente que, en el caso de la sierra peruana es la agricultura de autoconsumo, la ganadería, el comercio, etc. La agricultura, que es intensiva en mano de obra pero ofrece bajos salarios, puede ser desarrollada por comunidades campesinas, haciendas o pequeños agricultores no comunitarios. Las primeras la practican para proveerse de alimentos tradicionales y las segundas para el mercado doméstico o externo. La presencia de actividades agrícolas o agropecuarias en zonas donde se ejecutan o pretenden ejecutar proyectos de exploración o explotación ha generado grandes resistencias por temas de naturaleza ambiental. Al respecto, hay posturas que consideran que las actividades mineras son incompatibles dentro de un mismo ámbito o territorio porque compiten por recursos clave como la tierra, y principalmente el agua, además de generar riesgos para los campos de cultivo y pastoreo (por la dispersión de material particulado), la reproducción de animales de granja y la propia salud humana. Otra posición sostiene que la minería moderna que emplea tecnología de punta, elabora estudios de ingeniería y realiza importantes inversiones para mitigar o reducir impactos es capaz de asegurar el suministro de agua y su calidad para regar campos de cultivo y consumo humano o animal. Dentro de las potenciales afectaciones al entorno y las actividades económicas de la PEA agropecuaria encontramos el transporte de mineral por medio de camiones encapsulados y la carga logística, ya que ha producido numerosos reclamos y conflictos en el Corredor Minero del Sur (Apurímac-Cusco- Arequipa). Esto ha encontrado solución en el pasado a través de la construcción de mineroductos como en el caso de Antamina en la Región Áncash. Los agricultores, sean comunidades o haciendas, pueden llegar a organizarse y propiciar alianzas con otros actores, sean otros potenciales afectados o no, lo que veremos más adelante, para opo-nerse al desarrollo minero, exigir más información y detalle sobre el proyecto, o cambios significativos en su diseño para garantizar la sostenibilidad de la operación.
- Incumplimiento de acuerdos: el incumplimiento de acuerdos figura como uno de los principales causantes de los conflictos en el sector extractivo, tanto para la PCM como para la Defensoría del Pueblo. Por ello es importante monitorear el cumplimiento de lo pactado, es decir, establecer mecanismos que permitan o faciliten la ejecución de los compromisos asumidos. Esta variable también afecta a las entidades de Gobierno Central que no han podido implementar lo estipulado en actas u otros documentos oficiales.
- Contaminación y accidentes: la contaminación es una de las principales variables y genera preocupación aun cuando no se haya producido un incidente atribuible a alguna empresa. Dado el riesgo que generan las operaciones mineras, ocupa generalmente el primer lugar entre las causas del conflicto social. El factor que preocupa a la comunidad es la contami-nación y el suministro del agua, lo segundo esencialmente por la posible restricción que puede afectar a una o varias cuencas agropecuarias.
- Demanda laboral y contratación con proveedores locales: la exigencia de empleo y la contratación de empresas locales para convertirse en proveedoras regulares de las empresas son demandas habituales que reciben las empresas. La aspiración de las familias comuneras es que uno de sus miembros forme parte de la plantilla de la compañía o, en su defecto, de las contratistas que le brindan servicios. Con ello buscan asegurar ingresos superiores a los que obtienen del campo, y por ende, mejorar su calidad de vida.
- Altitud: esta variable es considerada tanto por el BCR (2017) y el BBVA (2017). La razón para incorporarla es que a mayor altitud la escasez de recursos o medios de vida es mayor, así como las necesidades, por lo que la competencia por el agua se torna más intensa. Hay que considerar que la proximidad a glaciares que se encuentran protegidos, por ejemplo, incrementa la resistencia a la minería.
- Presencia de restos arqueológicos, paisajes naturales y especies protegidas: la existencia de patrimonio arqueológico y natural puede generar cierta cautela u oposición a los proyectos, sobre todo si se contempla la creación de Áreas Naturales Protegidas (ANP) se encuentran en curso de aprobación. Pero si estos restos o elementos generan beneficios a la población por ser parte de un circuito turístico, por ejemplo, la oposición podría ser mayor. Para abordar esta situación el trabajo de la empresa consistirá en no afectar el área (excluirla de las operaciones) o demostrar fehacientemente que los impactos potenciales sobre ella serían mínimos.
- Grado de organización: esta variable refleja la capacidad de las comunidades locales de preparar la defensa de sus intereses en caso rechacen la presencia de actividades mineras dentro o fuera de sus territorios (en zo-nas adyacentes). Si se trata de un rechazo categórico a la actividad estamos frente a un conflicto de resistencia o alternativa, como plantean Hoetmer y Svampa, y que se presenta cuando “las poblaciones defienden su territorio de la entrada de la minería en función de modelos de vida distintos”[5]. Aunque la organización para la defensa de intereses colectivos también se puede presentar en el caso de un conflicto de connivencia o coexistencia en el que “las poblaciones locales se movilizan como parte de una suerte de negociación permanente sobre las condiciones de la actividad minera en la zona”[6]. Este factor comprende la articulación de una agenda con otros actores (autoridades locales[7], rondas campesinas, frentes de defensa, federaciones, etc.) que se unen bajo el supuesto de un “enemigo común”, es decir, la creencia o percepción -equivocada o no- de que la empresa minera representa una amenaza para el modo de vida tradicional, las actividades económicas preponderantes (agricultura), el medioambiente, etc.
- Asesoramiento: últimamente la asistencia técnica o legal se ha convertido en un factor relevante porque influye en las estrategias, tácticas y acciones que puede desplegar una comunidad. De ahí que un mal asesoramiento que solo busque satisfacer intereses personales puede distorsionar la finalidad de cualquier proceso de diálogo o negociación con la empresa, el Estado y generar incidentes o conflictos sociales. Un buen asesoramiento, por el contrario, conducirá a la comunidad por las vías de la legalidad y cautelará adecuadamente sus derechos e intereses colectivos. Sin embargo, dada la poca experiencia, preparación y especialidad de los asesores en te-mas complejos y multidisciplinarios, es probable que no brinden un correc-to asesoramiento.
- Historial de relacionamiento con la actividad: esta variable analiza el tipo de vinculación entre las comunidades con la industria extractiva (petróleo, minería, gas, etc.). Es importante conocer si la localidad ha teni-do relacionamiento previo con empresas exploradoras o productoras porque suele influir en la aceptación o rechazo de nuevas actividades en la zona. En ese sentido, una mala experiencia puede condicionar la presencia de actividades mineras (como exigir más garantías, más información, etc.), o impedirlas de plano fruto del historial negativo. Desmontar este tipo de percepción toma tiempo y esfuerzo, y no es seguro que se logre en el mediano o largo plazo.
- Índice de conflictividad social (ICS): si bien el Perú no cuenta con un Índice de conflictividad social (ICS) oficial, existen reportes o bases de datos privadas que determinan, en base a los casos de conflictos registrados, los distritos, provincias y regiones que presentan mayor conflictividad social a nivel nacional. Por lo general estas jurisdicciones se encuentran en el sur peruano, donde se concentran grandes inversiones mineras y altos niveles de pobreza y desigualdad socioeconómica.
- Gestión de recursos públicos: incorporamos esta variable habida cuenta de que la deficiente ejecución del presupuesto -conformado por recursos del canon y regalías- y obras de infraestructura por parte de gobiernos locales no ha permitido el desarrollo de la población ubicada en zonas de influencia directa e indirecta. Además genera la percepción de que el aporte de la mine-ría no ha servido para reducir brechas socioeconómicas. Esto produce insatisfacción o descontento mayúsculo ya que las comunidades no perciben beneficios tangibles o reales debido a la mala administración de los recursos. Como alternativa a este problema, el cual incrementa la posibilidad de conflicto al mantener un alto nivel de descontento social y demandas históricas no atendidas o postergadas, se creó el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) y la modalidad del Fondo de Adelanto Social (FAS). En el caso del pri-mero, que se complementa con las asociaciones público-privadas (APP), la empresa asume directamente el diseño, ejecución y mantenimiento de las obras para generar confianza y bienestar.
Acto seguido, presentamos la misma fórmula -pero con otras variables- para el caso de los factores de riesgo a los que debemos prestar atención para detectar oportunamente actividades que pueden generar conflictos desde la perspecti-va de las comunidades locales.
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Notas:
[1] Castellares, Renzo y Fouché, Morgane. Determinantes los Conflictos Sociales en Zonas de Producción Minera. DT. Nº 20017–05 — Serie de Documentos de Trabajo. BCRP, junio de 2017.
[2] BBVA Research. Perú: Sector Minero. Noviembre 2017.
[3] Comprende la anemia, desnutrición crónica, habilitación y calidad de los servicios públicos (educación, salud, seguridad, transporte, comunicaciones, electricidad, etc.).
[4] Ver “Una mirada de conjunto a la densidad del Estado”. Informe sobre Desarrollo Humano en Perú 2009. P. 41. Disponible en: https://www.pe.undp.org/content/dam/peru/docs/Publicaciones%20pobreza/Desarrollo%20Humano%202009/Capitulo2.pdf
[5] Hoetmer, Raphael. En: Minería. Movimientos Sociales y las Disputas del Futuro. PDTG y
Cooperacción. Lima, 2013.
[6] Hoetmer, Raphael. Idem
[7] En muchos casos de conflicto la participación de la autoridad local, generalmente el alcalde distrital o provincial, potencia al movimiento y le confiere representación política a los diversos intereses. El alcalde se convierte en un representante o vocero que gestiona el diálogo con el Gobierno Central y la empresa. Aquí vemos la articulación entre el poder político local, que incluso puede vincular al gobierno regional, con el poder social encarnado por la comunidad y sus aliados locales.
[8] R.R. y Morton, J.S.: The managerial grid, Gulf Publishing, Houston 1964. Este trabajo es considerado como fuente de referencia para investigadores posteriores, como la de Thomas –Kilmann. Conflict Model Instrument, Tuxedo: Xicom. 1974, entre otros: entre otros, este modelo es seguido también por Highton, Elena I., y Álvarez Gladys S. (Mediación para Resolver Conflictos, pp. 70–73).
[9] En el caso de la exploración, por ejemplo, la contaminación (daño a la actividad agrícola) y las demandas de índole laboral ocupan los primeros lugares según Defensoría del Pueblo.
[10] Se trata del porcentaje de personal local contratado en planilla de la empresa minera o sus respectivas contratistas. Se considera tanto mano de obra calificada como no calificada.
[11] Este indicador mide la ejecución del gasto público, pero no necesariamente su calidad. Es necesario contar con una herramienta que mida o evalúe la rentabilidad socioeconómica de las inversiones públicas (recursos asignados a obras y desarrollo).
