Fórmula Matemática del Conflicto Social en Minería

Cesar Reyna Ugarriza
138 min readNov 13, 2021

Por César Reyna Ugarriza, Consultor en temas económicos y sociales

ÍNDICE.-

I. Introducción.-

II. Definición de Conflicto Social.-

III. Fases del Conflicto Social.-

IV. Presentación de la Fórmula Matemática del Conflicto Social en Minería.-

V. Ejercicio de demostración sobre la utilidad de la Fórmula General del Conflicto Social.-

VII. Conclusiones.-

I. INTRODUCCIÓN.-

Partiendo de la formulación clásica sobre el conflicto social de Jean Paul Lederach, renombrado pionero en la transformación de conflictos, identificamos los componentes esenciales de los tres elementos principales que conforman al conflicto social, a saber: a) persona, b) proceso y c) problema.

Jean Paul Lederach desarrolló las tres dimensiones o elementos fundamentales de todo conflicto. Estos elementos interactúan permanentemente durante la duración del mismo. El primero de estos elementos son las personas que intervienen en el conflicto. En ese sentido, el conflicto surge y se manifiesta en el plano de las relaciones humanas. Las personas o actores del conflicto deben ser analizadas por separado, ya que cada una posee distintas posiciones, intereses, necesidades, valores, expectativas, cosmovisiones, emociones, identidades, etcétera. Las personas son las protagonistas del conflicto y deben abocarse, principalmente, a la solución de sus diferencias.

El segundo elemento del conflicto es el problema o asunto de fondo. Por lo general en el caso de los conflictos sociales analizados los problemas son complejos y antiguos. El problema debe ser tratado de manera integral para satisfacer a las partes en conflicto. De ahí que el tercer elemento sea el proceso a través del cual será canalizado el problema. Es decir, es preciso diseñar un proceso adecuado a las particularidades de las personas y del problema para tratar de resolver el conflicto. Por lo que no existen procesos iguales o idénticos en todos los casos, sino procesos diferenciados que responden a las necesidades de un determinado conflicto[1].

El hecho de partir de los elementos antes mencionados por Lederach no significa que consideremos las variables asociadas a estos de la misma manera. Esto es, su distribución o agrupación no necesariamente coincide con la propuesta o planteada por la teoría clásica del conflicto. De modo que hemos optado por asociaciones distintas debidamente fundamentadas para mejorar la comprensión de las interrelaciones involucradas.

II. DEFINICIÓN DE CONFLICTO SOCIAL.-

A continuación presentamos las definiciones que manejan dos entidades encargadas de monitorear y analizar los conflictos sociales en Perú: la Defensoría del Pueblo y la Secretaría de Gestión Social y Diálogo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

2.1. Definición de conflicto social según la Defensoría del Pueblo

Para la Defensoría del Pueblo, “desde una dimensión social, en un Estado de derecho, se puede definir al conflicto social, “como un proceso complejo en el cual sectores de la sociedad, el Estado y las empresas perciben que sus posiciones, intereses, objetivos, valores, creencias o necesidades son contradictorios. Y estas contradicciones pueden derivar en violencia[2].

En ese sentido, “la complejidad de los conflictos está determinada por los problemas que se señalan, las percepciones acerca de ellos, el número de actores que intervienen, la diversidad cultural, económica, social y política, la debilidad institucional para darle un curso racional al conflicto, las formas de violencia que pueden presentarse, entre otros elementos”[3].

2.2. Definición de conflicto social según la Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).-

La Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ofrece la siguiente definición de conflicto social:

“El conflicto social se entiende como un proceso social dinámico en el que dos o más partes interdependientes perciben que sus intereses se contraponen (metas incompatibles, escasez de recursos e interferencia de la otra parte para la consecución de sus metas u objetivos), adoptando acciones que puedan constituir una amenaza a la gobernabilidad y/o el orden público, y para cuya resolución, se requiere la intervención del Estado en calidad de mediador, negociador o garante de derechos”[4]. (El subrayado y cursiva es nuestro)

Nótese el énfasis que la PCM pone en la gobernabilidad[5] y el orden público, condiciones necesarias para alcanzar el desarrollo del país. También advertimos que lo que representa una amenaza para la estabilidad social no es el conflicto en sí, sino las medidas que pueden llegar a adoptar los actores que forman parte de este. Asimismo, la presente definición encierra entre tres posibles causas de los conflictos como “metas incompatibles, escasez de recursos e interferencia de la otra parte para la consecución de sus metas u objetivos”.

La primera puede implicar, por ejemplo, que las partes del conflicto tengan ideas diferentes en torno al desarrollo, como ocurre en el debate entre extractivismo y posextractivismo que se presenta en regiones donde predomina la producción minera[5]. La segunda recuerda la tensión existente entre dos actividades productivas aparentemente irreconciliables como la agricultura y la minería, ya que compiten por el aprovechamiento de recursos escasos como el agua y la tierra. La tercera puede producirse, por ejemplo, en el caso de pueblos indígenas[6] o comunidades campesinas[6] afectados por la ejecución de proyectos extractivos en zonas selváticas o altoandinas.

2.3 Diferencia entre conflicto y conflictividad.-

Antes de avanzar con la definición propuesta, es preciso hacer la distinción entre conflicto y conflictividad. En ese sentido, “la categoría de conflicto social es útil para observar y analizar un conflicto social coyuntural, pero no da cuenta de una visión de conjunto y de las situaciones que se producen cuando los conflictos se propagan, extienden y perpetúan. Entonces, es importante introducir la noción de conflictividad, porque da cuenta de una situación de conjunto, no de un hecho particular”[7].

Para Carlos Sarti:

“la conflictividad es una resultante histórica que deviene a partir de situaciones complejas, de conflictos multidimensionales y multicausales que al correr de los años no lograron resolverse en sus raíces más profundas, y por consiguiente, estas se arraigaron; atraviesan o tienen ingredientes (como causa, y a la vez, como efecto) que con el tiempo se dinamizan, intersecan y realimentan mutuamente”[8].

Según Sarti, “la conflictividad es entonces un proceso; no una simple suma de conflictos puntales, sino su totalidad y las relaciones que se establecen a partir de ellos. De ahí se podrían mirar las tendencias de este conjunto considerando agregados sociales y no actores singulares. De acuerdo con una visión estructural, la conflictividad sería una característica presente en cualquier sociedad, que no es negativa en sí misma sino portadora de cambios y renovaciones. El grado de inestabilidad para la gobernabilidad y el régimen democrático definiría en este caso sus efectos negativos”[9].

Por su parte, la Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD) considera que la conflictividad “es la dinámica de los conflictos sociales en un período de tiempo determinado y para un territorio en particular. Es producto de situaciones complejas y de conflictos sociales con muchas dimensiones y causas que, con el correr del tiempo, no han logrado resolverse en sus causas originarias y, por consiguiente, van arraigándose y se retroalimentan unos a otros” [10].

2.4. Definición propuesta.-

2.4.1. Consideraciones previas.-

Según Myriam Cabrera, “El conflicto en el sector extractivo es un conflicto de relacionamientos y de visión. De relacionamientos porque (…) son los actores los que se involucran en relaciones conflictivas, no los objetos o las cosas. Es un conflicto de visiones contrapuestas sobre lo que la industria extractiva es, puede y debe ser; esto es, sobre su contribución real y potencial al bienestar general”[11].

Bajo esta definición, al ser el conflicto en el sector extractivo un conflicto de relacionamientos, la relación y los problemas que surgen en esta cobran enorme importancia. La relación es el centro neurálgico del conflicto, por lo que debemos enfocarnos en ella para resolver cualquier tipo de controversia o disputa. De ahí que se (…) enfatice decididamente en crear, mantener y mejorar sustancialmente la relación como método o forma de tratar el conflicto en el sector extractivo.

En cuanto a que el conflicto en el sector extractivo presenta una oposición de visiones sobre lo que representa y es, en nuestro caso, el de la minería, debemos agregar que las percepciones[12], bajo las cuales las personas determinan sus visiones sobre las cosas, significa que no es no es posible separar a las personas del problema, como postula la negociación basada en principios (método de Harvard)- ya que los sujetos moldean sus decisiones y acciones a partir de sus percepciones.

En ese sentido, antes de abordar el problema (temas de fondo de la negocia-ción), debemos comprender por qué las personas creen lo que creen –sobre la minería o las actividades que realizan las empresas extractivas. Lo que creen o asumen las personas en base a sus percepciones son, en la mayoría de casos, la causa del conflicto o problema, pues las distintas visiones sobre lo que representa la minería (algunas comunidades consideran que es nociva; en cambio otras la consideran una actividad esencial para el crecimiento de la economía) conducen o no a posiciones moderadas o radicales que impiden o facilitan, de alguna forma, el desarrollo de determinados proyectos.

La académica es crítica con la noción de conflicto ambiental. “Si el conflicto “ambiental” es concebido comúnmente como un problema técnico que requiere una solución técnica (sin dejar de reconocer los impactos sociales), puede concluirse (…) que varios de los actores quedan excluidos de la posibilidad de adoptar decisiones informadas. Más aun, muchos de ellos, si no es que todos, quedan supeditados y dependientes de las decisiones que otros tomen, en este caso los expertos en diversas áreas tales como ecología, biología, silvicultura, etcétera”[13].

Algunas veces, cuando todos usan la misma terminología, se refuerza la ilusión de que se está participando, sin que quizá se entienda de lo que se está hablan-do. Asimismo, el manejo de un lenguaje altamente técnico trae como consecuencia la “tecnificación” de los debates en los que se repiten los términos clave (límites permisibles máximos, remediación ecológica, etc.), sin entender real-mente lo que se está diciendo ni medir las consecuencias que su uso tiene para todos los actores”[14].

No porque una empresa tenga un alto grado de experiencia y conocimientos técnicos, ello significa que todo su personal también sea experto en la protección del medio ambiente; no porque las comunidades se preparen para la toma de muestras de agua, ello las hace expertas en la lectura del análisis del mues-treo que levantaron”[15].

El incremento en las expectativas de la población “suscita un círculo vicioso: el conflicto ambiental se inicia cuando se presenta un ‘problema’ técnico, que es seguido por la adopción de medidas de “solución”, igualmente técnicas. Si éstas son exitosas, entonces se demanda que también se apliquen –con igual eficacia– a problemas de tipo social (alcoholismo, prostitución, etc.). Pero si las medidas adoptadas no solucionan el problema (técnico o social) satisfactoria-mente, entonces se acrecienta la falta de credibilidad y confianza y la incapacidad de acción. El conflicto “ambiental” puede alcanzar límites hasta de violencia extrema”[16].

Ahora bien, cuando se define el conflicto en el sector extractivo como “conflicto social”, siguiendo a Cabrera, “las implicaciones son mucho más graves, porque lo social implica todo: ética, moral, leyes, valores, creencias, etc. Cabe precisar, sin embargo, que toda relación conflictiva es una relación social: aun cuando dichas relaciones sean definidas bajo el concepto de “ambiental”: igualmente intervienen la ética, la moral, las leyes, los valores y las creencias. Las relaciones sociales conflictivas, para dejar de serlo, requieren de una atención especial a dos elementos fundamentales: generación de confianza y formas constructivas de comunicación, vg., el diálogo[17]. (Cursiva y negrita es nuestra).

2.4.2. Definición que manejamos.-

Postulamos que el conflicto surge cuando una de las partes (de la relación) –generalmente la comunidad local- percibe un peligro o amenaza -sea real, potencial o imaginaria- y este se atribuye o es producto de las decisiones, acciones u omisiones de la otra parte (en este caso la empresa extractiva o gobierno), generando así una demanda que se agrava cuando esta última es atendida de manera insatisfactoria, ya sea ignorándola, rechazándola, dilatando su respuesta u ofreciendo soluciones que la contraparte considera insuficientes o inadecuadas.

Se podría alegar que el conflicto no solo surge por la percepción psicológica o mental del peligro, riesgo o amenaza por parte de un grupo o conjunto de personas, sino por determinadas situaciones que no son atendidas en su momento u oportunidad, tales como exigencias de orden económico (solicitudes de montos adicionales, plazas laborales y celebración de contratos para tener la calidad de proveedores); renegociación de acuerdos o convenios marco, instalación o reinstalación de mesas de diálogo, trabajo, desarrollo, técnicas, etc. En este caso el conflicto no tiene origen en un daño real o potencial, sino en una o varias pretensiones exigidas por una de las partes hacia la otra u otras.

Los escenarios que pueden presentarse son los siguientes:

i) En principio los pedidos de este tipo pueden ser atendidos si cumplen requisitos de justicia y legitimidad. Esto significa que las demandas pueden ser atendidas, total o parcialmente, si gozan de lógica y se ajustan a la realidad, y quien reclama cuenta con las atribuciones para representar los intereses de la parte demandante.

ii) Las aspiraciones o reclamos de esta naturaleza pueden convertirse en demandas imposibles o difíciles de cumplir en la forma pretendida por la contraparte si escapan a las posibilidades económicas o carecen de suficientes argumentos de justicia y legitimidad. Esto puede originar el escalamiento del conflicto en determinados casos.

iii) Cuando las demandas no son atendidas y transcurre cierto tiempo se puede generar uno o varios episodios de crisis en la medida que crezca el malestar, la indignación, el descontento y la frustración en la parte demandante.

Esta nueva posibilidad nos plantea que el conflicto social puede emerger de:

A continuación, explicaremos cada uno de los elementos que contiene nuestra definición:

1. El conflicto se origina, como sostiene Myriam Cabrera, dentro de una relación. El conflicto es la manifestación del estado de tensión en el que se encuentra la relación entre partes culturalmente distintas. Este estado es indeseado –asumimos que nadie desea vivir en conflicto-, pero sirve para expresar el descontento con determinadas políticas, medidas, prácticas o acciones de una de las partes. De otro modo, no sería posible conseguir la atención de la contraparte que lo originó. Es decir, la situación conflictiva aparece cuando otras formas –aparentemente más formales- no han logrado promover el inicio de un proceso de diálogo o negociación encaminado a abordar el problema de fondo.

Cabe precisar que los conflictos, según un estudio de la Universidad de Queensland y la Universidad de Harvard “(…) son un subconjunto de relaciones. La manera en cómo se resuelven los conflictos debe estar en línea en cómo se crean, mantienen o se destruyen las relaciones[18]. (cursiva y negrita es nuestra).

2. El conflicto aparece cuando una de las partes “percibe un peligro o amenaza potencial, en el caso de una comunidad; una amenaza cierta o probable, en el caso de una empresa extractiva. En ese sentido, la percepción de peligro potencial o amenaza cierta son reacciones o consecuencias a acciones atribuidas –en un primer momento- a la contraparte. El peligro potencial es un elemento del riesgo real, el cual atañe estrictamente a la comunidad local.

El riesgo real se define como una combinación de peligro e indignación. Según Peter Sandman, “(…) cuando la gente insiste en que algo es un riesgo real, están expresando una combinación de preocupación (por ejemplo, esto probablemente me cause daño) y de una emoción (esto me pone furioso). (…) Cuando las comunidades perciben que una compañía o gobierno es deshonesto, no responden o no tienen autoridad moral, a veces reaccionan con indignación[19]. (cursivas y negritas es nuestro).

En cuanto a la amenaza cierta, esta es un componente del riesgo social, que afecta exclusivamente a las empresas. El riesgo social se entiende como aquel que “(…) ocurre cuando un stakeholder empoderado (grupo de interés local) toma un asunto o problema social y aplica presión sobre una empresa (la explotación de una vulnerabilidad en los ingresos, por ejemplo, reputación, imagen corporativa), por lo que la empresa va a cambiar las políticas o su enfoque en el mercado[20]. En ese sentido, cuando una amenaza llega a convertirse en vulnerabilidad, el negocio o el proceso operativo se consideran en riesgo.

El conflicto en el sector extractivo se caracteriza por la introducción de elementos constitutivos de los riesgos sociales y reales que afectan a empresas y comunidades locales, respectivamente”[21].

III. FASES DEL CONFLICTO SOCIAL.-

Es preciso mencionar que las fases por las que atraviesan los conflictos sociales únicamente corresponden a los conflictos activos, puesto que los latentes no revelan mayor activad pública o visible, y los resueltos han dejado de ser conflictos; sin embargo, los potenciales podrían ingresar en una o más de estas etapas, según su evolución.

La Defensoría del Pueblo indica que “a través de las fases es posible reconocer las características de un conflicto y el momento en que se encuentra”[22]. “En el proceso del conflicto se puede identificar fases con características propias: temprana, escalamiento, crisis, desescalamiento y diálogo. La secuencia de estas fases no se cumple necesariamente en el orden que aparece en el siguiente gráfico, pero guían el análisis de los casos”[23].

Adicionalmente, hemos incorporado cuatro fases a las establecidas por la Defensoría del Pueblo para ilustrar aún más el proceso que siguen los conflictos sociales.

3.1. Los Conflictos Sociales presentan las siguientes Fases:

a) Fase temprana (surgimiento): “momento de la dinámica del conflicto social en el que las partes son conscientes de sus diferencias, han identificado a sus opositores y expresan públicamente sus posiciones” . En esta fase suelen faltar o fallar los mecanismos prevención que debieron implementar los funcionarios de gobierno [24].

b) Fase de escalamiento: “momento en que las relaciones de tensión entre las partes en el conflicto social y la intensidad de las acciones de violencia física directa aumentan”[25] . El escalamiento del conflicto social es responsabilidad de una serie de actores, en particular de autoridades estatales y funcionarios empresariales que desatienden las demandas de una determinada población. Los esfuerzos por contener el conflicto son insuficientes, por lo que este rebasa el ámbito de conocimiento local y se inserta en la siguiente fase.

c) Fase de mediatización: momento en que el conflicto social logra trascender en los medios de comunicación tradicional como plataformas televisivas, radiales, prensa escrita y/o digitales como, páginas de Internet, cuentas en redes sociales, etc. De esta forma llega a la opinión pública local, regional, nacional e internacional y suele ser objeto de debate en círculos periodísticos, académicos y particulares. Los casos que ingresan a esta fase logran mayor atención por parte del Estado, por lo que suelen conformarse comisiones ministeriales o multisectoriales, así como mesas de diálogo para atender la problemática de una determinada localidad.

Sin embargo, en muchos casos esto no sucede, por lo que ingresamos en la siguiente fase. Las partes con capacidad de movilización, organización y articulación acuden a los medios para involucrar al Estado en el conflicto, es decir, para que tome cartas en el asunto, por lo que la mediatización se utiliza como estrategia.

d) Fase de crisis: “momento en la dinámica del conflicto social en que se presentan hechos de violencia cometidos por las partes o alguna de ellas, afectando los derechos fundamentales”[26] . En esta fase suele intervenir la Policía Nacional del Perú (PNP) y las Fuerzas Armadas (FF. AA.). Estas últimas participan en caso se haya declarado estado de emergencia en una o varias jurisdicciones. La fase de crisis comúnmente genera limitaciones a la libre circulación de bienes y personas, así como del comercio, perjudicando a diversos sectores ciudadanía que son ajenos al conflicto.

La presencia de agentes del orden puede incrementar la violencia en lugar de contenerla o disiparla en muchos casos estudiados. Por lo general se llega a esta fase luego de diversos intentos frustrados de diálogo, es decir, ante la ausencia de autoridades competentes dispuestas a tratar asuntos sumamente complejos y de larga data. Muchas veces una de las partes en conflicto recurre a la violencia –de manera estratégica, para ser atendida por el Estado. Esto, desde todo punto de vista, es lamentable. En algunos casos, si bien no se emplean medios violentos, se limitan derechos como los de circulación para conseguir el mismo resultado.

e) Fase de diálogo (tratamiento): “proceso comunicativo directo o mediado, orientado a construir acuerdos entre las partes. Es una opción presente en toda la vida del conflicto social”[27] . En esta fase las partes del conflicto participan en espacios de diálogo ad-hoc para discutir –en teoría- los problemas de fondo; pero muchas veces estos se ignoran o postergan, siendo abordados en su lugar asuntos de menor importancia con el propósito de suspender aquellas acciones que perturban el orden público y menoscaban derechos. Un dato sumamente preocupante revela que “El 65% de las mesas de diálogo se instalan después de la crisis”[28] .

f) Fase de desescalamiento: “momento en que la intensidad de las acciones de violencia física directa disminuye y las relaciones de tensión entre las partes en el conflicto social se pueden transformar en oportunidades para el diálogo”[29] .

g) Fase de resolución negociada: momento en que las partes encuentran las condiciones apropiadas para tratar posiciones, intereses y necesidades de manera abierta. La disposición que muestran se debe a un intenso trabajo previo, comúnmente realizado por facilitadores, mediadores y otros sectores de la sociedad civil. Para alcanzar esta fase es necesario contar un procedimiento de negociación que pertenezca a los actores, esto es, que haya sido diseñado por ellos mismos. En algunos casos se han visto resultados alentadores.

h) Fase de judicialización nacional e internacional: momento en que el caso se ventila en tribunales nacionales o internacionales. Esto se produce cuando existe un grave deterioro de la relación y confianza entre los actores. La ausencia de diálogo o trato directo y la presencia de amenazas sobre derechos fundamentales conducen a las partes afectadas a presentar demandas de amparo en el ámbito local, así como recurrir a instancias supranacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

i) Fase de resurgimiento: momento en que un conflicto social, aparentemente resuelto o extinguido, reaparece en la escena pública. Esto es más común de lo que parece en nuestra realidad latinoamericana. Entre las causas que reaniman a los conflictos sociales resueltos encontramos el incumplimiento de acuerdos, que puede ser total o parcial, y también la demora en la ejecución de determinadas medidas, es decir, la dilación inexcusable. Esto se presenta durante la implementación del acuerdo, básicamente por la falta de seguimiento que deben realizar determinadas personas o instituciones. El resurgimiento del conflicto a veces implica retomar métodos de presión, algunos de estos vedados o ilegales.

Fuente: Modelo de Negociación Integrativa Transformadora Intercultural (NITI)- 2020

IV. PRESENTACIÓN DE LA FÓRMULA MATEMÁTICA DEL CONFLICTO SOCIAL EN MINERÍA.-

La siguiente expresión representa el conflicto social en términos matemáticos:

Si bien tras una primera impresión puede resultar compleja e intimidante, tratare-mos de explicar de manera sencilla cada uno de sus componentes.

De manera introductoria el conflicto social está conformado por cuatro grandes variables, a saber: a) personas, b) proceso, c) problema, d) tiempo y e) contexto. De las cuatro variables, la más fácil de identificar resulta el tiempo representado por la variable (t). En páginas posteriores desarrollamos esta expresión a profundidad.

a) Personas.-

La expresión que corresponde a variable a) personas está dada por la ecuación lineal donde © representa a la subvariable capacidades; (D), otra subvariable, a diferencias; y (R), a la relación entre los actores en conflicto.

Entonces:

- Las capacidades © son aquellas competencias que poseen las partes durante el conflicto, las cuales son: i) capacidad de organización,

ii) capacidad de negociación, iii) acceso a información y iv) formación de alianzas o coaliciones. Estas a su vez se descomponen en algunos factores que desarrollaremos posteriormente.

- Las diferencias (D), por su parte, son aquellas disimilitudes que presentan los actores en elementos esenciales para la dinámica del conflicto, tales como: i) la cultural (la cultura de las partes), ii) la socioeconómica, iii) el poder, iv) la actitud frente al conflicto y v) las emociones.

- La relación (R), la tercera variable que forma a la ecuación de personas (gente), está dada por: i) el historial (de relacionamiento), ii) la comunicación, iii) la confianza, iv) los valores y v) la interdependencia. Todos estos elementos son explicados en líneas posteriores.

b) Proceso.-

Asimismo, la expresión que corresponde a variable proceso está dada por la ecuación lineal donde n representa a la subvariable número de participantes que intervienen en el conflicto; a, otra subvariable, a la agenda del diálogo o negociación; y m, a los mediadores o facilitadores y la legitimidad del proceso, es decir, el papel que estos desempeñan, lo que puede agravar o empeorar el conflicto, así como el grado de inclusividad o participación del proceso de diálogo o negociación, lo cual desarrollaremos más adelante.

Entonces:

c) Problema.-
Por su parte, la expresión que corresponde a la variable problema está dada por la sumatoria de la progresión lineal:

Donde:

α1 representa a la subvariable perceptibilidad del problema, β1 a la complejidad del problema que desata u origina el conflicto; y la otra subvariable, γ1, a la intensidad del problema.

La n indica que existe n problemas, es decir, un número entero dado por el mismo conflicto. Las partes y los intermediarios del diálogo deberán identificar cada uno de los problemas involucrados.

- La perceptibilidad del problema, siguiendo la definición introducida de conflicto social, se refiere a la amenaza, riesgo o peligro, sea real o potencial, del problema. Es decir, la percepción, por parte de los actores, de un riesgo significativo o relevante para sus intereses. De modo que de cómo interpreten ciertos hechos o informaciones -producidos o generados por la otra parte- dependerá de que tomen ciertas determinaciones como estar frente a la presencia de un conflicto (reconocer o plantearse ante sí mismos su existencia) y las acciones a seguir una vez asumida su presencia. Por el contrario, si la percepción derivada de los hechos o informaciones resulta insignificante para sus intereses (posee escaso o nulo grado de afectación) el conflicto social no surgirá como elemento de preocupación para el grupo o colectivo.

- La complejidad del problema, por su parte, se refiere al grado de dificultad que presenta el problema para encontrar alguna solución viable, por ende, habrá problemas más o menos complejos que otros dentro del tratamiento de los conflictos sociales.

- La intensidad del problema, de otro lado, implica las consecuencias el problema que genera tanto para las partes en conflicto como para los terceros ajenos al problema en cuestión. La intensidad de los problemas varía, naturalmente, y también la intensidad de cualquier problema en particular cambia a lo largo del tiempo, esto significa que los efectos o impactos que genera no son siempre los mismos ni mucho menos constantes.

Se emplea una fórmula de sumatoria debido a que suelen presentarse varios problemas durante el origen y evolución del conflicto, esto es, los conflictos sociales son multicausales, por lo general, lo que complejiza su tratamiento o resolución para las partes. Por lo tanto, cada conflicto presenta un número distinto de problemas en complejidad e intensidad.

Entonces:

d) El tiempo.-

Como penúltimo elemento tenemos el tiempo, expresado por la variable (t), una variable exógena ya que las endógenas son las personas, el proceso y el problema. El tiempo influye gravitantemente en los tres elementos anteriores (personas, proceso y problema). Luego veremos con mayor detalle las repercusiones del tiempo en las tres variables mencionadas (persona, proceso y problema).

e) El contexto.-

Finalmente, el contexto, otra variable exógena como el tiempo, representa el último elemento o variable a considerar dentro de la fórmula. Este se expresa a través de la variable © en minúscula. El contexto está conformado por las dimensiones política, económica, social, cultural y ambiental en las que se presenta y desarrolla multidimensionalmente el conflicto. Este elemento será explicado en páginas posteriores.

f) La constante.-

No menos importante es la única constante numérica de la fórmula, el número 100 (cien). Dicho valor aparece en el denominador para disminuir el resultado de las operaciones que se deben realizar en el numerador de la fracción. Esto con la finalidad de obtener un número entero dentro del cuadrante positivo.

V. ELEMENTOS QUE COMPONEN EL CONFLICTO SOCIAL.-

A continuación desarrollamos a los elementos que conforman el conflicto social:

5.1. LAS PERSONAS.-

Las personas son el conjunto de actores que participan en el conflicto. Estas pueden representar posturas individuales, colectivas o institucionales. Estas deben ser analizadas, en lo que a sus posturas o posiciones se refiere, así como a sus intereses, necesidades, expectativas, identidades y valores. Entre las personas o partes del conflicto hay que determinar principalmente el grado de confianza existente entre estas, la historia de su relacionamiento (los antecedentes) y los apoyos que reciben (si formaron alianzas o coaliciones con otros grupos o actores).

En el caso de los conflictos social tenemos tres clases de actores, a saber:

5.1.1. Actores primarios.-

Los actores primarios del conflicto social son los protagonistas del conflicto. Los actores primarios son aquellos que tienen intereses directos, como derechos, que pueden verse afectados, tanto positivamente como negativamente en la toma de decisiones respecto a la aprobación de una determinada medida administrativa, como, por ejemplo, la que aprueba un determinado proyecto extractivo.

i) Actores locales.-

En principio son actores primarios los agentes locales como comunidades campesinas, pueblos indígenas, colonos, posesionarios, trabajadores no propietarios del suelo, poblaciones urbano-marginales de zonas rurales, entre otros ubicados en las zonas de influencia directa e indirecta de los proyectos extractivos. Las comunidades agrícolas están involucradas en el 66% de los conflictos sociales[30].

De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los pueblos indígenas son descendientes de grupos que existían en tiempos precolombinos (anteriores a la creación de las colonias en América). Estas poblaciones se caracterizan por poseer identidades culturales distintas a las del resto de la sociedad en la que conviven o coexisten. La diferencia cultural se aprecia en su sistema de creencias, lenguas, organización, valores, instituciones tradicionales, normas consuetudinarias, prácticas sociales y modos de relacionarse entre sí, con los demás y el entorno.

Giselle Huamaní y otros sostienen que “en el estudio sobre conflictos mineros — minería formal — , los actores primarios, o los actores que son directamente afectados por los conflictos mineros, son las comunidades y la empresa minera. El objeto de conflicto entre estos actores varía en la medida en que el proyecto se desarrolla en una operación minera y esta llega a su término eventualmente. Como el objeto del conflicto es cambiante (tierras, medio ambiente, oportunidades de empleo, inversión social en proyectos de desarrollo, etc.), también el número de actores cambia”[31].

Las comunidades campesinas son, por antonomasia, los actores locales que residen en las áreas donde se desarrolla o tiene influencia, tanto directa como indirecta, el proyecto extractivo. Las comunidades campesinas son organiza-ciones sociales cuyo origen data del periodo precolombino, pero han sufrido cambios y transformaciones importantes a lo largo de las formaciones del virreinato y la República, respectivamente. Estas suelen realizar labores agrícolas y ganaderas de subsistencia, pero también otros tipos de tareas relacionadas con la construcción de infraestructuras, generalmente hídricas, viales, etc.

Las zonas que habitan se caracterizan por la presencia de cuerpos mineralizados que interesan a las compañías mineras. Un gran número de comunidades no se encuentra debidamente tituladas (alrededor del 40%, según el Instituto del Bien Común), ni cuenta con límites claros y definitivos de sus tierras por medio de coordinadas georreferenciadas. Son poseedoras de conocimientos ancestrales vinculados al cultivo de plantas y usos medicinales de las mismas, así como de la gran biodiversidad existente en sus territorios. Su modo de vida tradicional ha sufrido grandes impactos por la presencia de empresas de capital privado que buscan desarrollar yacimientos mineros en sus territorios.

Un caso no tan ‘sui generis’ es el del Frente de Defensa, que surge original-mente como una plataforma de lucha para salvaguardar los derechos de la población afectada por actividades extractivas. A veces germina a nivel local, por lo que el Frente de Defensa adquiere un carácter netamente localista como en el caso del Frente Amplio de Defensa y Desarrollo de los Intereses de Morococha (FADDIM), que apareció en la ciudad que fue reubicada para dar paso al desarrollo del Proyecto Toromocho. La acumulación de influencia por parte de los Frentes incide directamente en la postulación de sus dirigentes a cargos de elección pública a nivel local. El liderazgo y representatividad de los Frentes termina traduciéndose la asunción del poder en sus jurisdicciones de origen. Las asociaciones bajo las que se crean los frentes de defensa y los comités de lucha intervienen en cerca del 20% de los conflictos según el BBVA[32].

En otros casos el Frente de Defensa tiene origen foráneo y anterior al surgimiento del conflicto, y presenta un marcado carácter político e ideológico, como el apreciado en la Región Cajamarca, donde algunas de estas organiza-ciones no solo promueven el rechazo a determinados proyectos extractivos –como el del Proyecto Conga-, sino una serie de medidas de alcance nacional como la aprobación de planes de ordena-miento territorial, la mejora en la distribución del canon, el impulso de actividades agropecuarias, etc.

ii) Actor empresarial.-

El actor empresarial por excelencia es la empresa extractiva, que puede ser minera, hidrocarburífera, hidroenergética, agroindustrial, forestal, etc. En el caso de las que se abocan al aprovechamiento de recursos naturales no renovables, estas realizan labores de exploración, producción, comercialización y cierre del proyecto. Suelen trabajar en la zona de explotación con empresas contratistas. Tanto la empresa extractiva como sus contratistas son agentes foráneos que introducen sus prácticas, procedimientos y protocolos en áreas mayormente habitadas por pueblos poseedores de culturas tradicionales. Este encuentro entre actores tan disímiles produce impactos significativos en la dinámica social, económica, política y cultural de la localidad.

La empresa es la forma que adopta el capital para realizar sus emprendimientos. La presencia de empresas extractivas en territorios comunales o indígenas genera tensiones que no suelen ser abordadas, lo que a la larga produce mayor malestar y conflictos violentos. Las empresas generan algunas externalidades negativas que no son debidamente cuantificadas abordadas en su momento para tratar para aminorar o reducir la posibilidad de conflicto.

Una investigación académica determinó que “(…) a los agricultores de los distritos mineros no les chorrea los beneficios macroeconómicos de la minería, pero les llueve costos microeconómicos y micropolíticos. Explorando los beneficios, no encontramos evidencia de mejoras en el bienestar de las familias agricultoras: en particular, no observamos mejoras en el acceso a mercados y servicios, ni incrementos en el capital humano”[33]. Al respecto, Cynthia Sanborn, directora del Centro de Investigación de la Universidad del Pacifico (CIUP) manifestó que “las regiones donde hay mayor inversión minera, a la vez son las zonas más pobres del país”[34].

Los problemas originados por el sector extractivo se explican por el desbalance entre los beneficios generados por sus actividades y los impactos negativos que causan, que no solo son ambientales (contaminación) y económicos (pobreza), sino también sociales en términos de debilitamiento institucional (fraccionamiento o divisionismo en la organización comunitaria). A esta situación se suma el mal relacionamiento y deficiente proceso de comunica-ción y manejo de quejas de las empresas, toda vez que privilegian la ejecución de procesos técnico-operativos sobre el relacionamiento con la comunidad. La prisa por cumplir con los cronogramas productivos, a fin de comercializar prontamente el mineral, muchas veces dificulta la asignación de tiempo y de recursos humanos y económicos al diálogo constructivo con las comunidades locales, y la eventual obtención de la licencia social.

Sin embargo, esta lógica ha venido cambiando en los últimos tiempos debido al mayor interés demostrado por algunas empresas del sector en mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de sus respectivas áreas de influencia. Esto se puede materializar a través de la formación de proveedores locales de bienes y servicios, becas para desarrollar habilidades y conocimientos con miras a acceder a puestos en la industria o sus contratistas, programas de desarrollo productivo que aprovecha las potencialidades de las zonas en donde operan, mejora de indicadores de materia de salud, educación, nutrición e infraestructura básica, distribución de beneficios — de la riqueza generada- por medio de convenios marco y fideicomisos que establecen y financian distintos ejes como el social, ambiental, empleo, producción, institucional, etcétera.

iii) Actor político.-

El actor político está representado por el conjunto de instituciones públicas conformadas por los distintos niveles de gobierno, sea central, regional, provincial y distrital. En los casos del gobierno distrital y muchas veces el provincial, existe cierta identificación entre las autoridades locales y las comunidades, es decir, suelen llegar a conformar alianzas o coaliciones para hacerle frente a las acciones de las empresas y el Gobierno Central o negociar mejores acuerdos con estos. Esta identificación se traduce en la coincidencia de posiciones, intereses y necesidades. De modo que parte del aparato estatal aparece vinculado a las pretensiones de las poblaciones afectadas por las actividades extractivas.

El Gobierno Regional, por su parte, no siempre se pliega o adhiere a las demandas de las autoridades locales y las comunidades, pues depende del grado de compromiso o vinculación que muestre el gobernador regional. En Cajamarca, por ejemplo, una región de gran potencial minero, existió plena identificación del Gobierno Regional con el reclamo de las comunidades ubicadas en la zona de influencia indirecta del Proyecto Conga. En otra región como Junín, la posición del Gobierno Regional sobre el conflicto entre la población reasentada del Distrito de Morococha y Minera Chinalco, titular del Proyecto Toromocho, fue es más ambivalente y poco decisiva. En Arequipa, por su parte, el actual gobernador regional ha expresado su rechazo al Proyecto Tía María de Southern. De modo que existen diferentes posiciones por parte de las autoridades en el ámbito de los conflictos sociales.

Las autoridades locales, por su proximidad a los colectivos afectados por las actividades extractivas, respaldan, por lo general, las iniciativas sociales y legales presentadas por estos, e incluso encabezan delegaciones que buscan la atención de los problemas originados por impactos ambientales y socioeconómicos, y se suman a protestas sociales convocadas por la sociedad civil, aunque en otros casos se muestran como promotoras de la inversión como en el caso del distrito de Corani, en la Región Puno, cuyo alcalde aboga por el desarrollo de proyectos como Corani (plata, perteneciente a Bear Creek) y Falchani, proyecto de litio y uranio ubicado en la misma localidad perteneciente a Macusani Yellowcake, subsidiaria de American Lithium). La variedad de posiciones e intereses depende en gran medida del tipo de relacionamiento iniciado por las empresas mineras desde sus primeras etapas como la prospección y exploración.

Los funcionarios del Gobierno Central, de otro lado, pertenecen a sectores relacionados con la aprobación de estudios ambientales, permisos y licencias operativas que requieren las empresas extractivas para poner en marcha sus proyectos. A diferencia de las autoridades locales, estos suelen respaldar las iniciativas privadas mediante la promoción de inversiones en el sector extractivo mediante la flexibilización normativa relacionada con el ambiente y las limitaciones en la aplicación de la consulta previa a poblaciones indígenas (no se requiere para la aprobación de EIA, por ejemplo, pese a describir la mayoría de impactos sociales y ambientales de los proyectos de inversión). Algunos cuestionan estas acciones porque consideran que debilitan la institucionalidad gubernamental y trasgreden los principios de imparcialidad, transparencia y buena fe.

5.1.2. Actores secundarios.-

Los actores secundarios “son aquellos actores que tienen un interés indirecto o se sienten afectados indirectamente por la conflictividad entre los actores primarios. (…) existen grupos, comunidades e instituciones que perciben ser afectados por el conflicto y, por ende, juegan un rol en la búsqueda de soluciones”[35].

i) Iglesias.-

Uno de los actores secundarios más representativos a nivel nacional son las iglesias -sea católica o evangélica-, dada su presencia a lo largo del territorio. Son muy reconocidas en el entorno local. Suelen actuar como intermediarios entre las empresas y autoridades gubernamentales. En algunos casos se han desempeñado como mediadoras, facilitadoras, observadoras, garantes y supervisoras del diálogo. Estos roles fueron asumidos por ser depositaria de la confianza general de los actores del conflicto. En varios casos suelen dirigir medios de comunicación como radios y televisoras por cable por los que se informan diversas poblaciones vulnerables. Su intervención se presenta en momento de crisis en los que falla la mediación estatal o gubernamental.

ii) Organismo No Gubernamental (ONG).-

Otro actor secundario relevante son las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Las ONG “Son instituciones que manejan una especialización técnica, temática o de procesos, con una estructura formal y objetivos institucionales. Las ONGs cumplen un rol de veedores, observadores del proceso, analistas de los conflictos, supervisores de los acuerdos, como recurso técnico, etc. utilizando sus capacidades y conocimientos para aportar críticamente a los procesos de gestión de conflictos o a la problemática. Sin embargo, en varias situaciones de conflicto, las ONGs han asumido un rol de intervención activa convocando a algunos actores, intermediando, codiseñando el proceso, interponiendo sus buenos oficios y garantizando el proceso. En los últimos años, varias ONGs se han especializado y han desarrollado capacidades en el tema de conflictos — desde la mirada temática de su especialidad — , lo que les da un potencial para aportar constructivamente a los procesos. En muchos casos específicos, las ONGs también han asumido el rol de garantes en la implementación de procesos de desarrollo por parte de las empresas; de esta forma, han contribuido en el mejoramiento de las condiciones estructurales que generan la conflictividad. Así, las empresas se han apoyado en la perspec-tiva técnica y cultural que manejan las ONGs y las han contratado para desarrollar procesos de capacitación a los líderes locales, programas de educación rural, proyectos agropecuarios, desarrollo de procesos de concertación y planificación, etc.”[36].

Asimismo, “a pesar de la preocupación por el conflicto, no todas las ONGs tienen capacidades para intervenir como tercero en la facilitación de procesos de diálogo, por lo que ha habido ONGs que han asumido un rol de actor secundario en el conflicto, utilizando estrategias de escalamiento del conflicto”[37].

El rol de algunas ONGs ha sido controversial en ciertos casos al construir narrativas parcializadas o inexactas y contribuir a generar percepciones radicalmente opuestas que no siempre se condicen con la verdad. Si bien públicamente desean en participar en procesos de diálogo como observadores o brindar asistencia técnico-legal a comunidades locales, lo cierto es que no son del todo claras en sus agendas al perseguir el rechazo de las actividades extractivas sin ofrecer alternativas reales de desarrollo a las comunidades que asesoran o patrocinan. En otras palabras, algunas realizan un doble juego que responde a intereses ideológicos que poco o nada tienen que ver con el bienestar de los grupos más vulnerables.

iii) Confederaciones o Federaciones Campesinas o Indígenas[38].-

Las confederaciones o federaciones campesinas o indígenas son organizacio-nes representativas de alcance nacional. Estas participan en la discusión de políticas públicas relacionadas con la agricultura, la salud y educación intercultural, el ordenamiento territorial, la titulación de tierras comunales, la imple-mentación del derecho a la consulta previa, la protección de conocimientos ancestrales, la preservación y reconocimiento de la cultura de pueblos originarios, entre otras.

Participan en los conflictos sociales respaldando a las comunidades locales afectadas y/o desatendidas. Suelen visibilizar determinadas problemáticas que aquejan a las poblaciones andinas y minorías amazónicas. En determinados contextos han ejercido la vocería y facilitación del diálogo. Interactúan con distintas entidades del Gobierno Central para poner en agenda temas de interés comunitario o indígena. Su rol ha sido eminentemente articulador del diálogo entre las partes en conflicto.

iv) Gremios Empresariales.-

El gremio empresarial que promueve y respalda las actividades extractivas en el país es la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE). “Como institución especializada en el conocimiento más amplio sobre los procesos mineros asumen un rol de observador: brindan información, opiniones técnicas y políticas por parte del gremio, y proveen de recursos y de información que permiten la expansión de opciones para los actores del gremio. Como no tiene capacidades de facilitación, este actor tiende a no involucrarse directamente en los conflictos ni en los espacios de diálogo y, más bien, conserva una posición técnica y política que se expresa en determinadas situaciones a nivel nacional. El tema de conflictos es una preocupación para esta institución por las implicancias e impacto que puede provocar en la industria minera la continuidad de procesos de gestión de conflictos no resueltos”[39].

La SNMPE se involucra en temas de derechos humanos, sostenibilidad, desarrollo productivo y promueve el diálogo con distintas entidades estatales y de la sociedad civil. Su participación ha posibilitado el establecimiento de estándares y la introducción de mejores prácticas para elevar el desempeño social y ambiental de las grandes empresas mineras formales del sector.

v) Medios de Comunicación.-

Entre los medios de comunicación hay que hacer dos distinciones: los medios locales que reportan continuamente las incidencias y pormenores del conflicto, y aquellos que cubren únicamente los hechos de violencia o alta convulsión social. Los primeros generalmente son medios radiales que entrevistan a los actores primarios y difunden hechos de manera inmediata. Los segundos realizan análisis superficiales y sesgados sobre el conflicto y sus participantes, ignorando casi por completo las causas y antecedentes fundamentales. Estos enfatizan o destacan los aspectos negativos del conflicto y escasamente promueven debates sobre la naturaleza, causas y consecuencias del conflicto social en la opinión pública. Por ese motivo existe una visión distorsionada y parcializada en el público de lo que realmente ocurre en zonas afectadas por actividades extractivas.

De otro lado, los actores sociales suelen acudir a los medios de comunicación masiva para presentar sus demandas y ejercer presión sobre las autoridades encargadas de resolver ciertos aspectos del conflicto. Cada vez es más frecuente que dirigentes sociales (comunales) se dirijan a la capital para expresar sus reclamos a través de la prensa. Por medio de algunas plataformas digitales los actores han logrado difundir informaciones y comunicados, sean estos de ONG, personajes mediáticos de la localidad, o cuentas en redes sociales que ellos mismos habilitan para concienciar a la ciudadanía y recibir apoyo solidario. Se trata de cuentas o páginas en Facebook, Twitter, Instagram, YouTube, etc.

vi) Organismos de Cooperación Internacional[40].-

Los organismos de cooperación internacional son los brazos de acción política de países desarrollados. Estas instituciones suelen apoyar a las partes en espacios de diálogo debidamente constituidos como las mesas de diálogo. El apoyo o asistencia que brindan es de carácter técnico por medio de los estudios que realizan.

vii) Universidades[41].-

Las universidades han tenido escasa participación en el tratamiento de los conflictos sociales. Son pocas las instituciones académicas que se han dedicado al análisis de la problemática socioambiental, pese a ser uno de los temas más acuciantes en la actualidad.

viii) Colegios Profesionales[42].-

Los colegios profesionales son sectores de la sociedad civil que participan en mesas de diálogo, mesas de trabajo, mesas técnicas, mesas de concertación, etc. Sus aportes son es eminentemente técnicos. Generalmente intervienen en el diseño de programas y soluciones en el tema hídrico, agrícola, ambiental, etc.

ix) Sectores Ministeriales de Carácter Técnico.-

Estos sectores tienen competencias en determinadas áreas como el ambiente, seguridad, salud, educación, vivienda, transporte, infraestructura, desarrollo, empleo, reducción de la pobreza, atención de poblaciones vulnerables, etc. Cada una de estas instituciones participa en los conflictos cuando se abren canales o vías de diálogo para atender necesidades básicas insatisfechas. En dichos espacios suelen comprometerse a implementar medidas para combatir determinados problemas que afectan a la población. Su presencia obedece a la convocatoria que realiza por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Aun cuando estas dependen de la autoridad central, carecen de coordinación y articulación suficiente para llevar a cabo sus planes y acciones. Estas entidades mantienen escasa articulación con gobiernos regionales, provinciales y distritales en la atención de la problemática local. Muchos de estos problemas generan demandas que inicialmente fueron dirigidas a las empresas mineras.

x) Centro de Investigación Especializados.-

Es el caso, por citar dos ejemplos, del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la PUCP, el Grupo de Diálogo, Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) y Prodiálogo, que reúnen a un conjunto de profesionales dedicados a la prevención y resolución y el desarrollo de capacidades, así como la definición agendas para el diálogo intercultural, la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Estos centros están orientados a la generación de condiciones para la construcción de relaciones sociales estables y positivas en los distintos escenarios de conflicto social, por medio del diseño de procesos de diálogo, negociación y concertación.

También existen consultoras especializadas contratadas por las empresas extractivas para auxiliar o sustituir al área de Relaciones Comunitarias con el propósito de conseguir los permisos de los propietarios del suelo o la adquisición de tierras para el desarrollo de proyectos, asumiendo un papel negociador. Las empresas que recurren a estas consultoras pierden la oportunidad de relacionarse directamente con las comunidades locales, y desarrollar competencias dialógicas y de manejo de conflictos. Así, crean una gran distancia sociocultural que no les permite no generar confianza porque sus funcionarios nunca estuvieron presentes o muy poco cuando otros negociaron o se relacionaron por ellos. Se pierde además el conocimiento del otro, que eventualmente permitiría reducir la conflictividad y el riesgo social de la empresa.

5.1.3. Actores Terciarios (Terceras Partes).-

Sobre estos actores, Huamaní y otros señalan que se tratan de “(…) personas o instituciones involucradas en la relación y proceso de conflicto entre los actores primarios, a pedido de uno o más de ellos, o por designación”[43].

Huamaní y otros refieren que “existen distintos tipos de terceros o actores que entran al proceso de conflicto en un rol o roles específicos y que ayudan en la búsqueda de solución. Por un lado, tenemos Terceros Externos al Conflicto, o aquellas personas o instituciones identificadas como facilitadores, con el mandato para intervenir o con la experticia para conducir procesos y que no tienen ningún vínculo con los actores ni con el conflicto. En ese sentido, son imparciales y neutrales al proceso. Los Terceros Externos al Conflicto que hemos podido identificar son la Defensoría del Pueblo, las instituciones especializadas (incluyendo las universidades) en la transformación de conflictos, la PCM y oficinas sectoriales encargadas de la gestión de conflictos. A nivel regional se ha identificado el Gobierno Regional, la Comisión Ambiental Regional (CAR) y potencialmente la Comisión Ambiental Municipal (CAM) y los Consejos Locales de Cuenca (cuando puedan desarrollarse)”[44].

En el caso de “la Defensoría del Pueblo es un actor terciario, pero por su mandato de defensa de derechos y por la percepción de varios sectores — funcionarios de instituciones públicas y el sector privado — es considerada en ocasiones como un actor secundario. Aunque el rol mediador de la Defensoría en los conflictos socioambientales entre comunidades y empresa no resulta expresamente de sus atribuciones legales ni constitucionales — porque se inician como conflictos privados, como se indicó anteriormente — , este tipo de conflictos tiene un aspecto público — ambiental y social — que involucra a la Defensoría directamente. En muchos conflictos en los que hay un gran desbalance de poder, las comunidades manejan menos información, se encuentran desempoderadas o hay necesidad de evaluar el proceso administrativo para proteger los derechos indígenas o de las comunidades, la Defensoría tiene un rol más activo para equilibrar el proceso. Esto muchas veces no es entendido por otros actores, pues resulta difícil aceptar que los roles de capacitador, empoderador o evaluador no se contradicen con el rol de facilitador del proceso”[45].

De otro lado, “a nivel regional, los Gobiernos Regionales, a través de la Gerencia de Recursos Naturales, han venido gestionando conflictos — algunos con metodologías propias, como los equipos itinerantes de conflictos — y las crisis que llegan a ese nivel. Han tenido alguna capacitación y apoyo en temas de monitoreo y seguimiento de conflictos, pero aún requieren inversión e institucionalización, puesto que son las instancias que están mejor ubicadas para conocer las dinámicas locales y nacionales. Las CAR, como instancias multisectoriales y multiactores, han sido más efectivas en el análisis de los conflictos, en la solución de las problemáticas y en la concertación de los actores”[46].

Sobre los partidos políticos, Huamaní y otros indican que “en nuestro país (Perú), los partidos políticos no han podido jugar un rol de intermediador, no han identificado ni percibido problemáticas y los conflictos, y/o abierto espacios en el Congreso o con determinados tomadores de decisiones para la búsqueda de soluciones, debido a la crisis de representatividad que ha caracterizado a nuestro sistema político en las últimas décadas. Más que una intermediación de los partidos políticos, ha sido el accionar como intermediarios de los representantes parlamentarios lo que ha generado la conciliación, la defensa, la percepción de las problemáticas, inclusive a través de la constitución de comisiones de investigación cuando el conflicto ha concluido”[47].

Asimismo, “(…) puede señalarse como Terceros Internos al Conflicto a aquellas personas identificadas como facilitadores, con legitimidad moral, con íntimo conocimiento del contexto cultural y aceptación de las partes para conducir el proceso de análisis o la solución de los conflictos. Estos terceros internos son conocidos por los actores comunitarios; son parte de la red social y cultural, y pueden tener vinculación con el conflicto — son “internos” — , pero, porque gozan de la confianza de los actores, pueden intervenir en este. Se encuentran en este rol algunos líderes de la comunidad, autoridades locales o regionales, inclusive religiosos, maestros y otras personalidades que se considera que son parte de la comunidad”[48].

Al respecto, William Ury[49], padre de la teoría de las terceras partes (o tercer lado), señala que los terceros pueden desarrollar roles esenciales en la prevención, resolución y contención del conflicto. En la prevención opera el proveedor, aquel que satisface necesidades que pueden dar lugar a un conflicto. También previene el surgimiento del conflicto el educador, quien ayuda a desarrollar capacidades para el diálogo y el entendimiento del otro. El constructor de puentes es otro que trabaja en la previsión al mantener relaciones sociales sanas en su entorno o comunidad. El constructor fomenta el diálogo, el trabajo conjunto en la solución de problemas comunes y crea lazos entre diversos actores.

En la resolución del conflicto los miembros del tercer lado realizan sus mayores esfuerzos para que las partes se sienten a dialogar, a fin de tratar sus diferencias. Estos se centran en el proceso que deben diseñar y en la forma en la que las partes manejan sus diferencias. Ellos buscan soluciones que satisfagan las necesidades legítimas de las partes, al tiempo que ayudan a los actores a dialogar productiva y pacíficamente. Ejercen esta labor los mediadores, árbitros, sanadores y balancea-dores. Los sanadores son aquellos que ayudan a reparar relaciones dañadas por el conflicto, en particular por las acciones u omisiones de las otras partes. Ellos tratan de empoderar y revitalizar a los afectados.

Los conflictos no pueden considerarse resueltos mientras las relaciones interpersonales e interorganizacionales no sanen. Hay que tener en cuenta que la persistencia de las heridas puede revivir la situación conflictiva. Los balanceadores tratan de equilibrar el poder en el proceso de diálogo y/o negociación. El desbalance de poder generalmente conduce a injusticias dentro del proceso y fuera de este. El balanceador contribuye reducir los desequilibrios de poder.

Las tareas de contención consisten en evitar la escalada del conflicto, es decir, que las situaciones de tensión se descontrolen de tal modo que pongan en peligro la seguridad de las personas. De lo que se trata es de impedir los efectos más destructivos del conflicto. La contención siempre es temporal, porque lo que finalmente se busca es que las partes lleguen a un buen entendimiento, pero para esto deben estar dispuestas a dialogar en primer lugar. Lo que no puede prevenirse debe ser resuelto, y lo que no puede resolverse debe ser contenido.

En la contención se desempeñan observadores, supervisores y garantes de la paz. Los observadores prestan atención a aquellas situaciones que pueden generar violencia. Además de observar debe reportar y persuadir a las partes de materializar acciones indeseadas. El supervisor establece reglas de conducta. Es aquel que le dice a las partes que empleen métodos no violentos en sus protestas. El guardián o garante de la paz interviene cuando se rompen las reglas y violan acuerdos. Su rol le exige prevenir situaciones peores a las ya producidas. De ser necesario debe intervenir y oponerse físicamente a toda acción violenta. Emplea la persuasión para convencer. Todos los que posean cierto reconocimiento, legitimidad y calidad moral, pueden convertirse, en teoría, en terceras partes.

Fuente: César Reyna Ugarriza (2019). Modelo de Negociación Integrativa Transformadora Intercultural (NITI)

5.1.4. FÓRMULA QUE REPRESENTA A LAS PERSONAS.-

Las personas, como elemento, se expresan por la siguiente ecuación lineal:

A su vez, las capacidades © se configuran a través de las siguientes subvariables: a) capacidad de organización, b) capacidad de negociación c) acceso a informa-ción y d) formación de alianzas o coaliciones.

5.1.4.1. LAS CAPACIDADES (C).-

Dentro de la a) capacidad de organización tenemos los siguientes factores:

i) Cohesión o unidad interna.- Esta variable “refleja la capacidad de las comunidades locales de preparar la defensa de sus intereses en caso rechacen la presencia de actividades mineras dentro o fuera de sus territorios (en zonas adyacentes). Si se trata de un rechazo categórico a la actividad estamos frente a un conflicto de resistencia o alternativa, como plantean Hoetmer y Svampa, y que se presenta cuando “las poblaciones defienden su territorio de la entrada de la minería en función de modelos de vida distintos[50]”. Aunque la organización para la defensa de intereses colectivos tam-bién se puede presentar en el caso de un conflicto de connivencia o coexistencia en el que “las poblaciones locales se movilizan como parte de una suerte de negociación permanente sobre las condiciones de la actividad minera en la zona[51]”. Este factor comprende la articulación de una agenda con otros actores (autoridades locales[52], rondas campesinas, frentes de defensa, federaciones, etc.) que se unen bajo el supuesto de un “enemigo común”, es decir, la creencia o percepción -equivocada o no- de que la empresa minera representa una amenaza para el modo de vida tradicional (valores culturales), las actividades económicas preponderantes (agricultura), el medioambiente, etc”[53].

En el caso de la empresa minera su grado de organización suele ser alto, sobre todo si se trata de grandes corporaciones multinacionales. Como organización, la empresa privada moderna cuenta con una estructura jerárquica, reglamentos internos, secciones, departamentos o áreas especializadas que le permiten tomar decisiones en muy corto plazo, planificar su crecimiento y desarrollo, diseñar acciones y medidas apropiadas, coordinar y retroalimentarse de información, tener planes de contingencia ante crisis, asignar o reasignar recursos materiales y personal a distintos fines, etcétera.

ii) Grado de movilización.- “El poder de la comunidad reside básicamente en su capacidad de organización y movilización en la defensa de sus derechos e intereses colectivos. Pero este poder se trata más bien de un mecanismo de defensa social que emplea cuando percibe amenazas sobre el espacio o terri-torio comunitario. Si bien la comunidad no posee grandes recursos económicos ni conocimientos legales e información sobre temas técnicos (EIA, estudio de factibilidad, etc.), y su situación de pobreza o pobreza extrema, anemia y desnutrición, mala calidad de la salud y educación, infraestructura vial deficiente, etc., limita el campo de sus actuaciones, al preservar la unidad y movilizarse, por ende, puede impedir avances o presencias indeseadas en sus territorios”[54].

Por su parte, las empresas no necesitan movilizarse en los términos de las comunidades locales, pero sí movilizan recursos económicos y desarrollan campañas comunicativas para realizar precisiones y responder ante desinformaciones que afectan su imagen e intereses.

En el caso de la b) capacidad de negociación, encontramos los siguientes factores o elementos:

i) Preparación o planificación.- Implica el desarrollo de estrategias y tácticas a ser empleadas durante el curso de los procesos de diálogo y negociación. La preparación es fundamental para el éxito de la negociación. Esta suele ser desigual entre empresas mineras, habituadas a negociar todo el tiempo, y las comunidades locales. La práctica y la habilidad de los funcionarios suele ser una ventaja en muchos casos.

ii) Idoneidad del equipo negociador.- Se trata de que las destrezas de los representantes de las partes sean las adecuadas a los requerimientos, exigencias y particularidades de los procesos de diálogo y negociación. Los equipos negociadores deben estar familiarizados con los problemas de fondo que van a tratar, técnicas de comunicación y relacionamiento intercultural, etc. Las diferencias entre los equipos negociadores de empresas mineras y comunidades locales suelen ser notables, por lo que en muchos casos estas necesitarán asistencia especializada para tratar de nivelar o emparejar la capacidad del equipo de expertos de la empresa.

iii) Grado o nivel de asesoramiento.- Se refiere a disponer del consejo de distinto especialistas en diversos momentos. La posibilidad de contar con asesores antes, durante y después del proceso de diálogo y negociación depende, en gran medida, de la capacidad económica de la contraparte. En ello llevan ventaja las empresas que pueden tener el mejor cuerpo o conjunto de asesores disponibles. Para intentar equiparar la situación las comunidades suelen ser asesoradas por abogados, aunque la mayoría de estos desconoce los temas de fondo, sobre todo los de carácter técnico, y pueden perseguir intereses distintos a los de sus patrocinados. En algunos casos cuentan con el apoyo de ONGs de derechos humanos y temas ambientales que suelen carecer de experiencia negociadora en aspectos económicos cuando se deben negociar o renegociar los denominados convenios marco[55].

En ese sentido, “la asistencia técnica o legal se ha convertido en un factor relevante porque influye en las estrategias, tácticas y acciones que puede desplegar una comunidad. De ahí que un mal asesoramiento que solo busque satisfacer intereses personales puede distorsionar la finalidad de cualquier proceso de diálogo o negociación con la empresa, el Estado y generar incidentes o conflictos sociales. Un buen asesoramiento, por el contrario, conducirá a la comunidad por las vías de la legalidad y cautelará adecuadamente sus derechos e intereses colectivos. Sin embargo, dada la poca experiencia, preparación y especialidad de los asesores en temas complejos y multidisciplinarios, es probable que no brinden un correcto asesoramiento”[56].

En cuanto al c) acceso a información, presentamos las siguientes premisas:

  • El acceso equitativo a información oportuna, relevante, completa y comprensible es vital para abordar el tratamiento o solución de cualquier conflicto social. Sin embargo, en el caso puntual de los conflictos entre empresas mineras y comunidades locales se presenta un alto grado de asimetría. Esto se debe a que las primeras poseen y elaboran la información necesaria para que la comunidad tome o adopte decisiones, sea de tipo ambiental, operativa, económica, etc.
  • De modo que el acceso a la información se convierte en un primer escollo si la empresa no brinda u ofrece información suficiente y culturalmente apropiada para resultar comprensible. En ese sentido existen incentivos, por parte de la empresa, para ocultar cierta información que podría ser perjudicial para sus intereses. La transparencia siempre se pone en entredicho ya que es común escuchar de parte de las comunidades que se ocultan detalles o datos importantes.
  • Las empresas obtienen información –para alimentar sus respectivas matrices de riesgos sociales- a través de sistemas de alerta temprana (estudios en campo sobre percepciones, actitudes y expectativas), mecanismos de procesamiento de quejas y reclamos, monitoreo de medios de comunicación y redes sociales, entre otros.
  • Ahora bien, las comunidades locales también son bastante reservadas con respecto a ciertas posiciones e intereses que manejan. Esto se pone de manifiesto cuando deliberan internamente y hablan en su lengua materna en presencia de terceros. A veces no son del todo claras en lo que piden o demandan y por qué lo piden, sobre todo. La falta de claridad se aprecia en la confección de agendas o petitorios maximalistas (desmedidos) e ilógicos (a veces). Ante la ausencia estatal –falta de atención- trasladan una serie de pedidos a la empresa para que solucione enormes brechas sociales y económicas.
  • La disparidad en este terreno debe resolverse para que los actores puedan tomar mejores decisiones, ya que la información constituye el principal insumo al momento de decidir en uno u otro sentido.

Finalmente, acerca de la d) formación de alianzas o coaliciones sostenemos:

  • Formación de alianzas o coaliciones.- La estrategia “para equilibrar las asimetrías con respecto al Estado y las empresas fue la conformación de coaliciones con otras comunidades pertenecientes al área de influencia directa y/o indirecta. La sumatoria de grupos descontentos, sin importar lo que pequeños que fuesen por separado, les proporcionó mayor fuerza al momento de realizar demostraciones de fuerza tales como paros, protestas sociales, marchas, entre otras manifestaciones. A través de la unión, manejo de una agenda conjunta y reglas de cohesión ejercieron mayor presión en espacios habilitados por el Gobierno como mesas de diálogo y negociación para obtener concesiones puntuales como obras de inversión social, puestos de trabajo, compensaciones económicas, cumplimiento de acuerdos, etc”[57]. El tipo de respaldo que buscan es de tipo político, nivel local, provincial y/o regional, social y mediático (en radios locales, por lo general).
  • Las empresas, en cambio, buscan respaldo en autoridades gubernamentales (sea a nivel central, regional o local), fuerzas del orden (policía), medios de comunicación, gremio minero (SNMPE), embajadas de los países en los que se encuentra su matriz o sede principal, etc. El tipo de respaldo que buscan principalmente es de tipo político, administrativo y legal.

Ahora bien, dado que debemos calcular o determinar las capacidades de por lo menos dos actores: empresa minera y comunidad local, debemos evaluarlos como binomio o pareja por ser los protagonistas esenciales del conflicto social. Podríamos incluir al Estado pero es conveniente concentrarnos en estos dos actores al comienzo.

Es por ello que realizamos la siguiente demostración a efectos de obtener un resultado que refleje la realidad sobre el terreno. Siendo cuatro subvariables, lo que procedemos a hacer es comparar a la empresa como la comunidad local en materia de capacidades para conocer en qué factores presenta similitud con respecto a la otra o en cuales se observan diferencias significativas o apreciables.

A continuación presentamos la Tabla II en la que realizamos la evaluación correspondiente:

Fuente: Elaboración propia (2021)

De la Tabla II observamos que el valor máximo que puede asumir la subvariable capacidades es 5 (cinco) y el mínimo es uno. Este tipo de análisis nos permite establecer una comparación entre dos actores con respecto a las capacidades o competencias que poseen. Lo consistente con las observaciones realizadas en campo es que la desigualdad en capacidades sea una constante y el grado tienda a cinco en la mayoría de casos. Sin embargo, corresponde realizar la comprobación a las partes u observadores en cada caso o situación particular.

5.1.4.2. LAS DIFERENCIAS (D).-

Las diferencias (D) encontradas se descomponen en las siguientes subvariables: i) la cultural (la cultura de las partes), ii) socioeconómica, iii) el poder, iv) la actitud frente al conflicto y v) las emociones.

i) La cultura de las partes.-

En la subvariable cultural consideramos la diferencia en valores culturales, reglas, costumbres y tradiciones; comunicación, nociones o prioridades de desarrollo; diálogo, negociación y relacionamiento; solución de controversias, entre otras. Estas diferencias son muy importantes ya que determinan el desarrollo que tendrá el conflicto. Las diferencias en valores, por ejemplo, marcan la distancia entre una y otra cultura, la comunal y la empresarial en torno al valor asignado a la tierra. “No podemos soslayar que las diferencias culturales generan consecuencias para la negociación y el tipo de relacionamiento subsecuente. Dado que la cultura condiciona en gran medida el juicio y los comportamientos de las partes, es de vital importancia emprender su estudio para diseñar métodos aplicables a los procesos interculturales”[58].

a) La Comunidad Local.-

“(…) en la cultura andina las relaciones son muy importantes (como el patronaje en el pasado), así como los valores de reciprocidad, complementariedad, colectividad, etc. Esta se encuentra altamente orientada hacia la oralidad, por lo que las palabras obligan como los contratos si se tratan de ofrecimientos o promesas. En el ande el hombre se encuentra integrado a la naturaleza, de ahí los pagos que se realizan a la tierra, los mitos y algunas tradiciones populares. Esta es un elemento vital de la que depende su economía (producción agrícola y ganadera), y por ende, su subsistencia.

Pero la tierra, por ejemplo, que se mencionó líneas arriba, no solo posee un valor económico, productivo o comercial, sino también cultural y espiritual, de modo que cada alteración de la misma puede amenazar o poner en riesgo su supervivencia cultural, derecho protegido por el Convenio 169 de la OIT. Si para el Estado y las empresas los cerros y lagunas puede ser aprovechables, para las comunidades representan símbolos y seres de trascendencia en los que descansan ancestros y espíritus tutelares. Su relación con el espacio que habitan es mágico-cultural, por lo que en los rituales relacionados con el territorio expresan devoción y religiosidad”[59].

Fuente: César Reyna Ugarriza. Las culturas en la negociación en el sector extractivo (2019)

En ese sentido, “cada cultura presenta sus propias estrategias, capacidades, poder de negociación (realmente asimétrico en este contexto), formas de comunicar, valores esenciales, posiciones, intereses y necesidades. Estas enfrentan el “choque cultural” de tres maneras: a) ignorar las diferencias culturales, b) admitir las diferencias pero consideran que su cultura es mejor y c) reconocen su existencia y la presencia del “choque cultural” buscando superarlos”[60].

Asimismo, de vital importancia es el contexto, de ahí que –siguiendo Janosik [61]- el comportamiento no puede ser explicado a partir de una sola causa, sino que existen muchas causas que lo motivan y determinan. En él confluyen la personalidad individual, valores culturales y el contexto social en el que comúnmente se desenvuelve. No debemos olvidar que los negociadores, incluyendo a los representantes de las comunidades, se mueven entre distintos entornos o espacios culturales, por lo que han aprendido a utilizar códigos de comportamiento y pensamiento diferentes a los propios para poder interactuar con otros sujetos, grupos, organizaciones, instituciones, etc.

b) La Empresa Minera.-

La empresa minera posee (…) capital privado y puede ser una minera multinacional o nacional que cuenta con personal extranjero y local. Dentro de la empresa coexisten varias culturas por la diversidad del personal como la occidental-anglosajona, la asiática –debido a la presencia de inversiones chinas, japonesas y coreanas en el Perú-, la costeño-criolla, la andina, etc. Este variopinto conjunto de culturas se integra en la cultura corporativa de la empresa, que fue diseñada y modificada por ella misma a lo largo del tiempo. La cultura organizacional contiene un conjunto de creencias, valores, políticas y prácticas que definen y conforman a la compañía. Su propósito es transmitir la identidad de la firma y promover la cohesión entre todos sus miembros.

Las empresas mineras que operan en Perú se insertan en la lógica capitalista, el libre mercado, la globalización, etc., lo que implica que la obtención de rendimientos económicos elevados es su principal objetivo, lo cual es moralmente aceptable cuando lo hacen sin generar externalidades negativas para la sociedad. Pero siendo una actividad de alto riesgo en la que se debe velar por la seguridad del personal y la mitigación, reducción o eliminación de impactos ambientales y sociales, existe cierta intranquilidad o temor entre la población local, y más aún cuando la institucionalidad ambiental del Gobierno peruano no garantiza intervenciones eficaces y oportunas.

Ante la primacía natural del interés económico individual se conjuga el interés social o colectivo bajo la forma de responsabilidad social para evitar que la primera finalidad -obtener rentabilidad- afecte o perjudique el bienestar de la sociedad. Esto configura uno de los grandes dilemas de la empresa moderna: el debilitamiento de la función económica y el ascenso de la función social. Este interesante asunto lo trataremos en otra oportunidad.

Pero antes de explayarnos sobre la cultura, intereses y problemas de la empresa minera, conviene definir qué entendemos por empresa. De acuerdo con la segunda acepción de empresa del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, esta se define como:

“(…)

2 f. Unidad de organización dedicada a actividades industriales, mercantiles o de prestación de servicios con fines lucrativos”.

Para la ciencia económica la empresa es, desde tiempos de Adam Smith, la organización productiva del capital y del trabajo, a la que podríamos agregar el conocimiento como elemento fundamental, ya que incluye saber cómo realizar determinado negocio o actividad económica (know how), es decir, saber cómo diseñar productos o servicios, producir bienes, gestionar recursos, investigar y comercializar la producción.

Las empresas mineras han perseguido, como cualquier otra, mayor rentabilidad o retorno de su inversión en el desarrollo o ejecución de proyectos extractivos. Entre sus múltiples preocupaciones destaca el control de los costos de producción, los que desean mantener siempre bajos, por obvias razones. Un detonante de los costos es el tiempo, ya que a mayor duración de sus procesos, mayores serán sus costos.

El contexto que ofrece el Perú para las inversiones mineras ha sido favorable en materia de impuestos, servidumbre y regalías, mas no así el de la burocracia que ha ralentizado la aprobación de proyectos en varios casos [62]. Bajo este panorama, lo social, entendido como las relaciones con comunidades locales y los conflictos derivados de estas relaciones representa un problema para su estructura de costos. Con el propósito de continuar con sus actividades –para que no se vean interrumpidas o paralizadas-, las empresas mineras han tenido que conseguir la “licencia social para operar”.

Esta necesidad las obligó a constituir departamentos o áreas de Relaciones Comunitarias a fin de gestionar y resolver los asuntos vinculados con las comunidades ubicadas en sus zonas de influencia. En muchos casos han asumido el papel del Estado como proveedor de servicios básicos e infraestructura para la atención de necesidades básicas, lo que a su vez ha incrementado sus costos.

Teniendo en cuenta que las paralizaciones en la actividad minera son millonarias[63], satisfacer algunas demandas importantes de las poblaciones locales puede representar a la larga una buena “inversión” para la estabilidad de los proyectos. La Responsabilidad Social Empresarial (RSE) entra a tallar en este terreno, pero muchas veces ha sido confundida con actividades de relaciones públicas y campañas publicitarias de mejoramiento de imagen corporativa. La incorrecta aplicación de la RSE es un factor que explica el rechazo de la minería y el nacimiento de conflictos en diversas localidades.

De otro lado, y retomando el tema de la cultura, debemos preguntarnos si la cultura corporativa –de cualquier empresa en particular- facilita o dificulta el tratamiento de las relaciones, problemas y conflictos con los grupos de interés. ¿Es realmente la cultura de la empresa un obstáculo o más bien promueve entendimientos de todo tipo por su aparente apertura, flexibilidad, etc? Para averiguarlo será necesario revisar si la empresa ha implementado enfoques como el de derechos humanos y debida diligencia, el transformativo, interculturalidad, de género y desarrollo sostenible para luego verificar si los resultados obtenidos se condicen con la estabilidad o sostenibilidad que precisan sus operaciones”[64].

c) El Estado.-

“El Estado es un conjunto de instituciones jurídicas y políticas que organiza la vida de una determinada población. Bajo la actual Constitución Política se señala que la función esencial del Estado peruano es, de acuerdo al artículo 44°: “(…) garantizar la plena vigencia de los derechos humanos (…) y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación”. Esta descripción del deber primordial del Estado orienta su actividad política hacia el desarrollo integral de la población. Entonces una de las tareas del Estado es la de propiciar la generación riqueza, que luego debe ser redistribuida entre los peruanos -en un clima de estabilidad política y social- para elevar su nivel de bienestar.

El Estado peruano, a lo largo de casi dos siglos de existencia, ha intentado conseguir, de diversas formas, el ansiado desarrollo nacional. En algunos períodos mostró mayor receptividad al capital extranjero; en otros, concentró en su propio accionar la realización de las actividades económicas. Pero en casi toda su historia, tanto los momentos de crisis como los de bonanza han estado directamente relacionados con la comercialización de recursos naturales (guano, salitre, caucho, algodón, azúcar, petróleo, minerales, etc.)[65].

Investigadores de la Universidad del Pacífico coinciden en que “(…) el Perú siempre ha tenido ventajas para crecer económicamente. Con abundancia de recursos natura-les y otras bendiciones, hemos tenido repetidas oportunidades para explotarlos, exportarlos y generar enormes riquezas, sean para algunos pocos, para el Estado o para ambos. Sin embargo, lo que en el pasado nos ha faltado ha sido voluntad y capacidad para gestionar bien esos recursos a favor de las mayorías y también audacia para invertirlos de tal manera que llegaran a cambiar nuestro destino a largo plazo (…)”[66].

Ahora bien, “es sabido que el Estado no es parte formal en la negociación entre empresas y comunidades, es decir, no participa necesariamente en la negociación por las tierras que precisa la empresa, ni en la celebración de acuerdos o convenios marcos, entre otros; pero no podemos dejar de mencionarlo ya que interviene en varias oportunidades y asumiendo distintos roles a lo largo del desarrollo de los proyectos, sea como parte, naturalmente, o también como mediador o facilitador (como la PCM o MINEM), tercero observador (asumido por Defensoría del Pueblo), garante, etc.

Cabe mencionar que el Estado se encuentra inmerso dentro de otras culturas o sub-culturas, ya que sus normas, reglas, medidas y procedimientos se inspiran en determinados valores sociales, creencias, ideologías e imaginarios religiosos o doctrinas filosóficas como el judeocristianismo, el humanismo ilustrado, el racionalismo, el liberalismo económico, la justicia social, la socialdemocracia, etc. Pero entre sus funcionarios predomina, sobre todo a nivel del Gobierno Central, la cultura costeño-criolla dentro de la cual se insertan burócratas de alto rango, principalmente.

Como todos sabemos, el Perú se ha conformado a partir grandes diferencias socio-culturales. Al respecto, el psicólogo social Agustín Espinoza, sostiene que “nos hemos acostumbrado a vivir en una sociedad que promueve la distancia jerárquica entre personas por un valor social muchas veces definido por el acceso que se tenga al poder[67]. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su informe de exclusión en América Latina y el Caribe, tanto en el Perú, como en toda América Latina, revela que la discriminación y la estigmatización por características como el género, la raza y la discapacidad han sido la fuente principal de exclusión[68].

Por su parte, el sociólogo e historiador Nelson Manrique señala que, en el Perú el problema con estas relaciones conflictivas derivadas del racismo y el clasismo es que nos impide transitar de una sociedad tradicional, estamental y autoritaria a una democrática, moderna y meritocrática; y está claro que la democracia no solo es un sistema de gobierno sino, ante todo, una cultura que no puede establecerse en un espacio donde se acepte como un hecho cotidiano, la existencia de ciudadanos de primera y segunda categoría[69].

Finalmente, como consecuencia de lo descrito en el párrafo precedente, el Estado no ha visibilizado a los pueblos indígenas, por lo que hay demandas por reconocimiento, pertenencia y ciudadanía que implica la participación efectiva en los procesos de toma de decisiones sobre proyectos o medidas que afecten sus derechos e intereses colectivos. Existe la necesidad en poner de relieve las perspectivas y visiones de la gente más excluida y vulnerable. La sociedad peruana se caracteriza por haber invisibilizado la existencia de las diferencias, por lo que hay que generar espacios para reconocer la complejidad asociada a las diferencias culturales”[70].

ii) Las diferencias socioeconómicas.-

La diferencia socioeconómica se refiere a la identificación de tres subvariables, a saber: i) sociodemográfica, ii) densidad del Estado y iii) actividades económicas, cuyas evaluaciones arrojan valores numéricos específicos.

a) Las subvariables sociodemográficas comprenden el nivel o grado de pobreza, tanto monetaria como multidimensional, la desigualdad (medida por el coeficiente de GINI)[71] y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) para medir el grado de progreso social.

Cabe resaltar que factores clave como la pobreza y la desigualdad inciden en la gestación de conflictos (problemas crónicos o estructurales del Perú). Estos se encuentran en el sustrato que genera las condiciones para la aparición del conflicto, por lo que deben ser efectivamente tratados por la empresa extractiva, el Estado y las propias comunidades.

b) El Índice de Densidad del Estado (IDE), según el PNUD (2007) señala, para el caso peruano, que “la densidad del Estado en el Perú se estima con base en una canasta de servicios básicos e ineludibles que aquel debe garantizar a todos sus ciudadanos y ciudadanas, como plataforma mínima para que puedan aspirar al desarrollo humano”[72].

La baja densidad del Estado en zonas altoandinas es una de las causas centrales de la desigualdad territorial con respecto a los distritos, provincias y regiones de la costa, por ejemplo. Esto acentúa las brechas socioeconómicas en materia de servicios básicos y programas gubernamentales de asistencia o desarrollo. De modo que a menor presencia del Estado en determinadas áreas de interés geológico, mayores serían las pre-siones para la empresa en lo referido a atención básica en salud, educación, empleo, obras de infraestructura, etc., por ende, un incremento en la posibilidad de conflicto si dichas demandas no son debidamente atendidas en el corto o mediano plazo.

c) En cuanto a las actividades económicas, en esta variable consideramos la composición de la PEA (Población Económicamente Activa), es decir, las labores principales a las que se dedica la gente que, en el caso de la sierra peruana, se trata de la agricultura de autoconsumo, la ganadería, el comercio, etc. La agricultura, que es intensiva en mano de obra pero ofrece bajos salarios, puede ser desarrollada por comunidades campesinas, haciendas o pequeños agricultores no comunitarios. Las primeras la practican para proveerse de alimentos tradicionales y las segundas para el mercado doméstico o externo. La presencia de actividades agrícolas o agropecuarias en zonas donde se ejecutan o pretenden ejecutar proyectos de exploración o explotación ha generado grandes resistencias por temas de naturaleza ambiental.

Al respecto, hay posturas que consideran que las actividades mineras son incompatibles dentro de un mismo ámbito o territorio porque compiten por recursos clave como la tierra, y principalmente el agua, además de generar riesgos para los campos de cultivo y pastoreo (por la dispersión de material particulado), la reproducción de animales de granja y la propia salud humana. Otra posición sostiene que la minería moderna que emplea tecnología de punta, elabora estudios de ingeniería y realiza importantes inversiones para mitigar o reducir impactos es capaz de asegurar el suministro de agua y su calidad para regar campos de cultivo y consumo humano o animal.

Dentro de las potenciales afectaciones al entorno y las actividades económicas de la PEA agropecuaria encontramos el transporte de mineral por medio de camiones encapsulados y la carga logística, ya que ha producido numerosos reclamos y conflictos en el Corredor Minero del Sur (Apurímac-Cusco-Arequipa). Esto ha encontrado solución en el pasado a través de la construcción de mineroductos como en el caso de Antamina en la Región Áncash. Los agricultores, sean comunidades o haciendas, pueden llegar a organizarse y propiciar alianzas con otros actores, sean otros potenciales afectados o no, lo que veremos más adelante, para oponerse al desarrollo minero, exigir más información y detalle sobre el proyecto, o cambios significativos en su diseño para garantizar la sostenibilidad de la operación”[73].

Cabe señalar que “la probabilidad de que se desarrolle un conflicto minero aumenta en distritos donde la fuerza laboral agrícola es importante”[74], según el BBVA.

iii) El Poder.-

A continuación “empezaremos por analizar el poder del Estado, actor con el que estamos muy familiarizados, al menos desde la perspectiva de la cultura occidental o costeño-criolla. Esta familiarización, por ejemplo, no es propia del mundo andino, pues el Estado moderno, como concepto, no emergió de dicha realidad o dimensión social (no se originó en ella, por lo que a veces es considerado como una imposición de una cultura sobre otra).

El Estado peruano, además, parecería tener mayor grado de significación en la costa que en las alturas de la sierra o la selva amazónica. El nivel de presencia de este se concentra más en entornos urbanos que en los rurales, de ahí la deficiencia en la prestación y calidad de servicios básicos como la educación, salud, obras públicas, etc. Esto genera enormes brechas sociales y falta de oportunidades que son las condiciones que mantienen y acrecientan la asimetría de poder entre las partes.

a) El Estado

El Estado peruano es centralista en mayor o menor medida que otros países del ámbito latinoamericano. El centralismo implica que la toma de decisiones políticas se realiza desde la capital, en concreto desde el Gobierno Central, quien a su vez recauda impuestos y asigna presupuesto a otras dependencias públicas como gobiernos regionales y municipales. La centralidad del poder revela también una cultura jerárquica en la que las órdenes se imparten de arriba-abajo. De modo que el relacionamiento del Estado centralista con otros sectores o grupos de la sociedad tiende a ser vertical la mayoría de las veces, incluso en espacios de aparente “concertación” como las mesas de diálogo.

De otro lado, en cuanto a sus intereses, el Estado tienen como objetivo esencial la protección de derechos fundamentales y el bienestar general de la población; pero para ello necesita recursos económicos que obtiene de actividades extractivas como la minería. La concentración de la inversión en el sector primario exportador de la economía hace que el Estado dependa mucho de los ingresos que este genera. Esto lo induce a promover dichas actividades sin considerar adecuada y proporcional-mente los impactos sobre el ambiente y los derechos fundamentales de otras partes como pueblos indígenas y comunidades campesinas.

El Estado monopoliza la fuerza y la utiliza para intervenir en situaciones que afectan el orden mediante el establecimiento de estados de emergencia en diversas jurisdicciones –algunos incluso decretados de manera preventiva, lo que resulta controversial legalmente hablando. Además ejecuta el presupuesto público para ganar el favor de las comunidades, sobre todo en etapas tempranas del desarrollo de proyectos extractivos o de infraestructura, empleando para ello programas de asistencia gubernamentales o realizando y/o prometiendo obras en localidades con bajos índices de desarrollo humano (IDH) y desigualdad.

Si bien el poder del Estado es de carácter político-normativo al tener la facultad de emitir leyes, decretos, resoluciones, etc., también posee poder económico ya que puede destinar recursos financieros en función al cumplimiento de sus metas y ciertas tareas que prioriza políticamente. Desde luego no cuenta con la flexibilidad y efectividad del sector privado para movilizar recursos, y mucho menos para gestionarlos con eficiencia y eficacia, sin embargo los utiliza para atender necesidades básicas de sectores más vulnerables (este sería el caso de la figura del Adelanto Social, la finalidad de las mesas de desarrollo, etc).

Bajo la Constitución el Estado se encuentra autorizado a determinar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables que interesan a inversionistas privados. Esta facultad le permite entregar lotes petroleros, concesiones mineras, derechos sobre bosques, etc., para su explotación industrial y económica. Sin embargo, la sostenibilidad de este aprovechamiento queda en manos de las empresas pues el Estado carece de las herramientas legales y capacidades institucionales para garantizarla al no existir una adecuada gobernanza en materia de recursos naturales.

b) La Empresa Minera.-

La empresa encarna o representa el poder económico por excelencia al fundarse en el capital que obtiene de accionistas, inversionistas, acreedores, etc. La inversión que realiza es de riesgo porque nada garantiza que obtenga retornos por sus actividades de exploración (un porcentaje mínimo llega a convertirse en un proyecto en marcha). Al mismo tiempo, sus operaciones pueden sufrir paralizaciones que comprometan su viabilidad comercial si mantiene relaciones conflictivas con la población del área de influencia.

Esta se caracteriza principalmente por la maximización de la ganancia, la eficiencia, la eficacia, la productividad, el control de riesgos, la reducción de costos, entre otras. Su objetivo primordial es generar mayor rentabilidad para los accionistas, pero también debe proporcionar condiciones justas a sus trabajadores, cumplir con sus obligaciones crediticias, con proveedores, etc. En el presente se discute bastante sobre su función económica y su función social, otro de los dilemas que afronta y abordaremos en otro momento. Su filosofía se funda en el utilitarismo randiano y el liberalismo económico o capitalismo, del que deriva la apertura de mercados, la consagración de la propiedad privada, la libertad de hacer empresa, etc.

Su estructura es jerárquica como la del Estado, aunque un tanto más flexible, por lo que se encuentra en mejores condiciones para adaptarse a distintas realidades. Al tener dicha estructura organizacional las directivas provienen de la cúpula ejecutiva hacia mandos intermedios e inferiores. La empresa actúa en entornos altamente competitivos, por lo que realiza ajustes y revisiones periódicas sobre su desempeño y sus perspectivas de crecimiento. Además planifica su futuro y espera mantenerse, consolidarse y crecer. Sus actividades dinamizan la economía nacional porque generan empleo calificado y no calificado, demandan grandes cantidades de bienes y servicios, y pagan impuestos y derechos, aunque reciben algunas exoneraciones y beneficios tributarios.

En el pasado su relacionamiento con comunidades locales tendió más al paternalismo, asistencialismo y filantropismo, generando relaciones de dependencia con estas y poco o escaso desarrollo. En la actualidad su enfoque está cambiando hacia el desarrollo de competencias locales, la mejora en la calidad de servicios y la habilitación de empleos. Algunas alinean sus programas de responsabilidad social con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas y realizan mediciones de progreso basadas en indicadores como el IDH.

El poder económico de la empresa se basa en su capacidad para contratar con pro-veedores y personal local, con contratistas, generar importantes ingresos para el fisco, pagar regalías, mantener derechos sobre sus concesiones, realizar donaciones, financiar programas de responsabilidad social, etc. Esto le permite tener una red de aliados en la zona donde desarrolla o pretende desarrollar actividades, y ganar influencia sobre grupos poco empoderados que esperan beneficiarse de la minería, un interés naturalmente legítimo, por supuesto.

Adicionalmente cuenta con respaldo político, sobre todo si se trata de una multinacional. La cercanía entre Estado y empresa se refleja en el diseño, los objetivos y la orientación del marco jurídico que regula su actividad, pues el Estado tiende a incentivar el extractivismo en contraposición de algunas consideraciones sociales y ambientales. Esto es comprensible desde la lógica de un Estado que pretende atraer inversión para desarrollar el potencial geológico del país, posee bajos niveles de capital humano y no ha diversificado su aparato productivo p economía.

Mucho tiene que ver la naturaleza del modelo económico establecido en la Constitución y otras leyes, ya que protege las inversiones privadas a través de contratos ley que brindan estabilidad jurídica y tributaria, al igual que los Tratados de Libre Comercio (TLC) y los de protección recíproca de inversiones con Estados Unidos, China, Canadá, Reino Unido, Australia, etc. Esto permite que cualquier diferendo sea ventilado en el exterior en centros de arbitraje internacional como el CIADI.

Con respecto al Estado existe un grado de dependencia administrativo porque este autoriza sus actividades en cada etapa a lo largo del ciclo de vida del proyecto. Esto hace que se consideren socios porque tienen intereses comunes, generalmente vinculados con el desarrollo operaciones extractivas que generan actividad económica, empleos, impuestos, regalías, canon, etc. Así las cosas, la dependencia entre estos dos poderes, el político y económico, se retroalimenta, fortalece y es indudablemente mutua.

Finalmente, cabe mencionar que tanto para Estado como la empresa, la relación hombre-naturaleza ubica al hombre por encima de esta, lo que los habilita a disponer de ella y ponerla a su servicio, comercialmente hablando. Esto es producto de la concepción filosófica occidental racionalista y la tradición religiosa judeocristiana, de otro modo los recursos naturales del subsuelo permanecerían enterrados o serían absolutamente inalienables.

c) La Comunidad Local.-

La comunidad local generalmente es una comunidad campesina que suele ser parte de un pueblo indígena. En la sierra peruana se encuentra el pueblo indígena quechua, del que forman parte la mayoría de comunidades altoandinas. Las comunidades de esta índole poseen valores ancestrales de origen preinca. La cultura se caracteriza fundamentalmente por lo colectivo, por lo que el grupo se ubica por encima del individuo, el cual no puede concebir su existencia sin la comunidad. La comunidad brinda la identidad de los sujetos (comuneros), la provisión de bienes y las reglas básicas de conducta. Es además transmisora de la cultura, la cual se reproduce de generación en generación. En el seno de ella las decisiones se toman de manera colectiva. Estas se adoptan dentro de la asamblea de miembros habilitados (comuneros).

En la cultura andina las relaciones son muy importantes (como el patronaje en el pasado), así como los valores de reciprocidad, complementariedad, colectividad, etc. Esta se encuentra altamente orientada hacia la oralidad, por lo que las palabras obligan como los contratos si se tratan de ofrecimientos o promesas. En el ande el hombre se encuentra integrado a la naturaleza, de ahí los pagos que se realizan a la tierra, los mitos y algunas tradiciones populares. Esta es un elemento vital de la que depende su economía (producción agrícola y ganadera), y por ende, su subsistencia.

Pero la tierra, por ejemplo, no solo posee un valor económico, productivo o comercial, sino también cultural y espiritual, de modo que cada alteración de la misma puede amenazar o poner en riesgo su supervivencia cultural, derecho protegido por el Convenio 169 de la OIT. Si para el Estado y las empresas los cerros y lagunas puede ser aprovechables, para las comunidades representan símbolos y seres de trascendencia en los que descansan ancestros y espíritus tutelares. Su relación con el espacio que habitan es mágico-cultural, por lo que en los rituales relacionados con el territorio expresan devoción y religiosidad.

El poder de la comunidad reside básicamente en su capacidad de organización y movilización en la defensa de sus derechos e intereses colectivos. Pero este poder se trata más bien de un mecanismo de defensa social que emplea cuando percibe amenazas sobre el espacio o territorio comunitario. Si bien la comunidad no posee grandes recursos económicos ni conocimientos legales e información sobre temas técnicos (EIA, estudio de factibilidad, etc.), y su situación de pobreza o pobreza extrema, anemia y desnutrición, mala calidad de la salud y educación, infraestructura vial deficiente, etc., limita el campo de sus actuaciones, al preservar la unidad puede impedir avances o presencias indeseadas en sus territorios.

Asimismo, su principal desventaja radica también en su poca preparación al momento de negociar acuerdos ventajosos al carecer de asistencia técnica y legal calificada, pocas habilidades negociadoras, escaso conocimiento de las industrias extractivas y su contraparte minera, entre otras. Para compensar estas grandes asimetrías, en algunos casos recibe apoyo de ONGs, iglesias, medios de comunicación locales, pero no es suficiente. Adicionalmente, los cambios o transformaciones que sufre producto del relacionamiento con empresas debilita puede debilitar el tejido social si fomenta cierta división o desunión en momentos clave. Las asimetrías mencionadas se resumen entonces en diferencias de poder, capacidades, recursos y aliados.

Ahora bien, la salida que encontraron para equilibrar las asimetrías con respecto al Estado y las empresas fue la conformación de coaliciones con otras comunidades pertenecientes al área de influencia directa y/o indirecta. La sumatoria de grupos descontentos, sin importar lo que pequeños que fuesen por separado, les proporcionó mayor fuerza al momento de realizar demostraciones de fuerza tales como paros, protestas sociales, marchas, entre otras manifestaciones. A través de la unión, manejo de una agenda conjunta y reglas de cohesión ejercieron mayor presión en espacios habilitados por el Gobierno como mesas de diálogo y negociación para obtener concesiones puntuales como obras de inversión social, puestos de trabajo, compensaciones económicas, cumplimiento de acuerdos, etc.

El poder social, vale aclarar, no solo consiste en exhibiciones de fuerza –como el desacato o desobediencia- que desafían las decisiones -irregulares o no- de la autoridad, sino en la presentación y articulación de una agenda en el debate público, la defensa colectiva de derechos humanos en instancias nacionales e internacionales y la mediatización de su problemática para sensibilizar a la opinión pública. Así, el poder social de la comunidad puede expresarse de manera dura o blanda según el caso y el tipo de interacción con determinados actores”[75].

Fuente: Reyna Ugarriza, César (2019). Las culturas en la negociación en el sector extractivo.

iv) Las Actitudes frente al Conflicto.-

“La manera en cómo las partes manejan distintas situaciones de conflicto se en-cuentra muy asociada a su esencia o personalidad, si cabe el término, dado que estamos tratando con organizaciones, la comunal, por un lado, y la empresarial, por el otro. Las posibles actitudes que pueden adoptar las comunidades frente al conflicto son representadas en el gráfico que presentamos a continuación:

Fuente: Reyna Ugarriza, César (2020). Modelo Predictivo de Conflictos Sociales en la etapa de exploración.

Nótese que las actitudes frente a un conflicto de la comunidad guardan relación con el modelo de Blake y Morton, quienes desarrollaron un conocido modelo que explica las actitudes que las partes pueden frente a un determinado conflicto, a saber: “evitar”, a través de esta acción las partes, o al menos una de ella, pretende ignorar el conflicto; “ceder”, implica renunciar a la defensa de los propios intereses para satisfacer enteramente las demandas de la contraparte; “comprometerse”, se trata de buscar un acuerdo equitativo, esto es, hallar un punto intermedio entre los objetivos o aspiraciones iniciales y los intereses de la otra parte (las partes se dividen la “torta”); “competir”, utilizar la persuasión, el poder, los recursos, la influencia, autoridad, el conocimiento o la experiencia tratar de prevalecer en la negociación y reclamar una mayor porción de lo que está en juego en la mesa de negociación; y “colaborar”, por medio de la cual se busca la conciliación de los intereses de las partes, uniendo esfuerzos colectivos y recursos en pos de un acuerdo mutuamente satisfactorio.

Sin embargo, un conflicto social no es equivalente a un conflicto comercial (de negocios), político o diplomático como el analizado por Blake y Morton 76, pues presenta sus propias particularidades, dinámicas, etapas, complejidades, etc. De ahí que las actitudes o reacciones no sean realmente equivalentes, aunque sí parecidas, y que algunas no se encuentren consideradas. Es crucial conocer el repertorio de reacciones para tener una idea aproximada de lo que puede generar la comunidad como respuesta ante un acontecimiento que considera lesivo, como podría ser la contaminación de la tierra o de fuentes de agua, etc., que por cierto ocupan el primer lugar entre las causantes de conflictos durante la etapa de producción o explotación.

Fuente: BBVA (2020)

Ahora bien, para determinar las variables que inciden en la respuesta de la comunidad frente a un hecho potencialmente conflictivo hemos utilizado aquellas que están vinculadas al distrito y provincia en la que se encuentra luego de revisar algunas investigaciones al respecto como la del Banco Central de Reserva del Perú (2017) y el BBVA (2017) en las que se analizan algunas determinantes de los mismos tras indagar sobre la literatura en materia de conflictos, sobre todo a partir de los reportes o informes periódicos de la PCM y Defensoría del Pueblo, respectivamente”[77].

En el caso de la empresa minera, esta puede adoptar una amplia gama de actitudes frente al conflicto como ignorar, lo cual puede resultar contraproducente; ceder, que implica aceptar total o parcialmente la posición de la contraparte, sea por presión (extorsión o chantaje, amenaza de paro), considerarla justa, o asumible desde el punto de vista económico; confrontar al solicitar el auxilio de la fuerza pública para desbloquear vías de acceso al sitio de operaciones (responder con la fuerza ante una manifestación inicial de fuerza), por ejemplo; negociar económicamente (llegar a un arreglo para “cesar” la situación conflictiva); colaborar en la búsqueda de soluciones de largo plazo al abordar los problemas de fondo mediante mecanismos o procesos participativos, legítimos y efectivos de diálogo y/o negociación (como la construcción del consenso, negociación integrativa o principista (modelo de Harvard), mediación o negociación asistida, negociación integrativa transformadora intercultural, entre otros).

En cuanto al Estado, las actitudes o aproximaciones que asume frente al conflicto varían, aunque por lo general suelen tratarse de reacciones tardías ya que se producen luego de producidos ciertos hechos de violencia o la alteración del orden en muchos casos. En principio el Estado busca reestablecer el orden.

En ciertos periodos ha empleado la coacción para lograrlo y más recientemente ha optado por encontrar una salida o solución negociada en la que habitualmente cede y se compromete a atender la agenda de las organizaciones o manifestantes para evitar más pérdidas humanas y mayores daños a la propiedad pública y privada. Esto conlleva a una calma transitoria y precaria, y la creación o reactivación de espacios de diálogo en los que se discute -o vuelve a discutir de manera indefinida- los problemas que originaron el conflicto. El riesgo es que estos espacios no produzcan –como suele suceder- los resultados esperados y se realicen nuevos actos de violencia similares a los anteriores, por lo que el conflicto nunca se resuelve e ingresa en una peligrosa espiral que lo retroalimenta y reaviva cada cierto tiempo.

v) Las emociones.-

Las emociones son distintos estados afectivos cambiantes que experimentamos. Las emociones son estados psicológicos de base biológica provocados por cambios neurofisiológicos, asociados de diversas formas con pensamientos, sentimientos, respuestas conductuales y cierto grado de placer o disgusto. Actualmente no existe un consenso científico sobre una definición.

Las emociones a menudo se entrelazan con el estado de ánimo, el temperamento, la personalidad, la disposición o la creatividad. Las experiencias desempeñan un rol fundamental en la vivencia de cada emoción. Estas aparecen como estados que sobrevienen, súbita e intempestivamente, en forma más o menos de prolongada o más o menos pasajeras.

El Diccionario de la Real Academia (DRAE) define las emociones como:

Fuente: Elaboración Propia (2021)

5.1.4.3. LA RELACIÓN (R).-

En la relación entre los actores y protagonistas del conflicto social en minería encontramos los siguientes factores o subvariables: i) historial, ii) comunicación, iii) confianza, iv) valores culturales e v) interdependencia.

Fuente: Elaboración propia (2021)
Fuente: Fuente: Elaboración propia (2021)

5.2. EL PROCESO.-

Lederach afirma que “con el término proceso queremos referirnos al modo en que un conflicto se desarrolla, y sobre todo, a la manera en que la gente trata de resolverlo. Aquí entra la faceta de poder, de quién influye, y de quién tiene o no tiene voz para tomar las decisiones. Muy a menudo los conflictos sociales hallan su origen en la falta de participación activa y directa de aquellos que son afectados por las decisiones y soluciones tomadas”[78].

En ese sentido, “un análisis del proceso siempre toma en cuenta la cuestión del poder, y la mutua influencia y dependencia. Podemos señalar varias bases de esta influencia:

  • Nivel económico, educativo, o social
  • Acceso a los recursos materiales
  • Acceso a las fuentes de información
  • Capacidad de controlar o de manipular lo que el otro desea”[79]

Asimismo, “la igualdad de influencia siempre afecta directamente el proceso y el resultado del conflicto. Por ejemplo, un desequilibrio de poder muy marcado, prácticamente imposibilita el negociar un proceso para resolver el conflicto: el que tenga más recursos, pocas veces negociará con quien no esté a su nivel. Una de las pautas a seguir al intervenir en un conflicto es la de buscar nivelar el desequilibrio de influencia entre los contrarios. Cuanto más equilibrado sea el poder de una relación, más estable y productiva será ésta, a la larga”[80].

En ese orden de ideas, “en muchos casos el problema no radica en el mismo desequilibrio de poder, sino en que la gente desconoce sus propias bases de poder sobre los demás. En un caso dado, el deber del intermediario es el de ayudarles a reflexionar sobre estas bases. Regularmente, se recurre a la amenaza como único modo de influir en otros. Hecho que sólo sirve para aumentar la tensión y empeorar la comunicación. La amenaza sola no es suficiente para producir un cambio en otros, y resulta poco productiva. En lo posible, hay que buscar influir de manera positiva; siempre es mejor ofrecer, como base de un posible cambio, algo que mejore su situación (que no la amenace), pero pocas veces se hace porque es necesario reflexionar desde la perspectiva del otro. De todos modos, es muy importante averiguar la influencia que cada una de las partes ejerce sobre la otra”[81].

De otro lado, “Este aspecto (el proceso) se refiere a la forma en la que se toman las decisiones. Las personas que se sienten excluidas o tienen la sensación de que no pueden influenciar las decisiones que afectan sus vidas, raramente cooperan con quienes toman las decisiones o apoyan esas decisiones. Puede que ellos no rechacen abiertamente las decisiones, pero su comportamiento agitará las relaciones de forma sutil y encubierta. En torno al proceso es importante tener en cuenta que, por lo general, las personas quieren procesos: a) justos, b) eficientes, c) duraderos, y e) lógicos”[82].

Es preciso que todos los actores (sobre todo los secundarios y terciarios) conozcan los antecedentes del conflicto, es decir, el proceso que el conflicto ha seguido. Los actores requieren que el proceso de análisis, tratamiento, discusión y solución sea justo para todos los involucrados, esto implica equilibrar o balancear el poder de las partes. También es importante manejar los aspectos comunicativos (lo que decimos y cómo lo decimos). Los mensajes deben ser claros y comprensibles. El lenguaje empleado, así como otros medios informativos deben responder a las necesidades y características de los actores. Todo esto es necesario para establecer un diálogo constructivo.

5.2.1. Elementos del Proceso[83]

De acuerdo a Lederach, en el proceso influyen los siguientes elementos:

Ahora bien, en nuestra fórmula, a efectos de reordenar, simplificar y tratar de ser más objetivos, la constitución o conformación del componente proceso, está dada por el número de partes o actores intervinientes (la variable n), las diferencias o similitudes en la agenda del diálogo (representada por la variable a) y el desempeño del moderador (intermediario entre las partes) y la legitimidad del proceso, estos últimos elementos se encuentran estrechamente ligados

Discrepamos en considerar la percepción, emoción, comunicación, cultura y poder como elementos del proceso ya que atribuimos la mayoría de estos a la variable personas, en lo que respecta a sus capacidades y diferencias, respectivamente, así como a la relación entre los actores, en la que, por ejemplo, está inmersa la dimensión de la comunicación. Este reordenamiento o reorganización de los elementos del conflicto ayuda a un mejor entendimiento del mismo. Esto lo explicaremos a continuación.

5.2.2. Justificación.-

Al tratar de manejar variables principalmente objetivas, se consideró como variables determinantes del elemento proceso al número de actores que forman parte del conflicto, en particular los actores primarios. Como dato objetivo, el número de participantes en un conflicto determina, junto con otras variables, la dificultad de su resolución. De modo que un número relativamente pequeño de actores participantes, sobre todo primarios, indicaría que el conflicto es más sencillo de resolver que otro con un mayor número de actores.

Esto último, naturalmente, no siempre es cierto o es así, ya que existen otros factores que influyen en el tratamiento del conflicto. Pero sin duda resulta más manejable tratar un conflicto con pocos actores o partes que uno que presenta una multiplicidad o gran variedad de agentes. En ese orden de ideas, la heterogeneidad cultural, por ejemplo, también añade complejidad en la medida que la presencia actores pertenecientes a culturas diferentes plantea retos para la comunicación, el relacionamiento y el diálogo.

Un mayor número de partes incide sobre los temas de la agenda a tratar, por lo que estos se multiplican cuando participan más actores que presentan sus propias demandas y reclamos que a la vez se sustentan en intereses, necesidades, preocupaciones y aspiraciones particulares. El proceso de diálogo efectivo puede ralentizarse o demorar por la necesidad de identificar a todas las partes involucradas y acreditar a sus representantes.

Una vez iniciado el diálogo las intervenciones de múltiples partes pueden extender las discusiones más allá de lo debido si no son acotadas o limitadas. Además la posibilidad de ponerse de acuerdo puede ser menor al tener que considerar la satisfacción de un variopinto conjunto de intereses. Todas estas y otras cuestiones revelan la complejidad de encaminar el diálogo con múltiples partes o actores.

Adicionalmente lograr que todas las partes participen representa un desafío enorme para la logística del diálogo en el sentido que deben realizarse convocatorias de manera oportuna para que puedan confirmar su asistencia en las futuras sesiones de diálogo. Ponerse de acuerda en fechas y horarios suele ser tedioso cuando se trata con muchas partes ya que no todas se encuentran disponibles en las mismas fechas. Además hay que considerar el diseño del espacio físico y encontrar locales adecuados para facilitar la intervención de todos. El espacio debe contar con el aforo o capacidad suficiente para permitir el ingreso y la comodidad de los representantes.

Para abordar esta situación de crearon los grupos o espacios multiactor, cuyas características son las siguientes:

Fuente: Díaz Zapata, José (2012). Guía metodológica para diálogos multiactor en el contexto de actividades extractivas. Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. Diciembre 2012. Disponible en: https://www.prodialogo.org.pe/sites/default/files/material/files/gm_dial_multi.pdf

En la práctica los grupos o espacios multiactor son difíciles de gestionar por parte de mediadores o facilitadores por diversos motivos como la falta de preparación o idoneidad de los intermediarios (desconfianza en las autoridades o funcionarios que ejercen de mediadores o facilitadores), la existencia de agendas ocultas (temas o asuntos que no son explicitados pero que determinan las actitudes de las partes), problemas de representatividad en los dirigentes que actúan en nombres de los actores sociales, falta de supervisión y cumplimiento de acuerdos, escasa cultura del diálogo en el país, entre otros.

En cuanto a la agenda del diálogo y/o negociación que se presenta a lo largo del conflicto, y la cual, naturalmente, puede variar, puede ser favorable para la resolución del mismo cuando las posiciones e intereses son cercanas o convergentes. Esto significa que cuando hay intereses comunes esenciales la resolución será más factible en un menor plazo. En caso contrario, cuando los intereses son diametralmente opuestos resulta más complicado poder acercar a las partes en conflicto, por lo que este se prolongaría más. Corresponde entonces a los participantes en procesos de diálogo y negociación identificar la cercanía o proximidad de sus intereses para determinar si este factor representa un escollo o no en el abordaje y solución del conflicto.

El tiempo que dura el conflicto, variable sobre la que trataremos luego, puede reducirse o extenderse en función al número de actores participantes y la cercanía o diferencia entre los puntos de la agenda. El tiempo juega un papel clave o determinante como veremos más adelante.

Finalmente, el papel de los mediadores y facilitadores y la legitimidad del proceso de diálogo y/o negociación dependen fundamentalmente de la idoneidad de estos, es decir, de su preparación, conocimiento, experiencia, manejo del tiempo, imparcialidad, objetividad y confianza por parte de los actores involucrados. Su credibilidad resulta esencial para poder encaminar en diálogo y acercar a las partes, así como para ofrecer alternativas o propuestas de solución adecuadas.

Los mediadores o facilitadores pueden ser funcionarios de gobierno, por lo general provenientes de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) o del Ministerio de Energía y Minas (MINEM) en el caso peruano. Es común que los espacios de diálogo sean presididos, organizados y constituidos por representantes de entidades gubernamentales. En circunstancias difíciles pueden asumir personas o entidades con credibilidad como la iglesia católica, Defensoría del Pueblo, entre otras instituciones.

El proceso, por su parte, debe responder a las características del conflicto y las necesidades de las partes. Esto quiere decir que su diseño debe tener en consideración las causas de conflicto, las consecuencias que ha ido generando y los elementos que lo hacen especial o particular. En algunos habrá una mejor y en otros una peor comunicación entre las partes, por ejemplo. Unos presentarán un historial de accidentado de relacionamientos (mucha tensión y desencuentros) y otros tendrán una más relación fluida y cercana, por lo que en este caso sería más factible abordar las diferencias que momentáneamente las separan. El proceso debe ser lo más inclusivo y participativo posible, pero también ágil y dinámico. Debe ser productivo en el sentido de generar resultados satisfactorios para los intereses de las partes. Su legitimidad reside en la medida que los actores puedan intervenir en su diseño, esto es, elaboración de las reglas, definición de las etapas, conocimiento de sus mecanismos y procedimientos, etc.

Fuente: Elaboración propia (2021)

5.3. EL PROBLEMA.-

La teoría clásica del conflicto social refiere que el problema es el componente de la realidad que se pretende cambiar o modificar. El problema “(…) se refiere a los temas específicos incluidos en el conflicto. Esto puede incluir valores diferentes, puntos de vista opuestos acerca de la forma de tomar una decisión, necesidades o intereses incompatibles y diferencias concretas respecto del uso, la distribución, o el acceso a los escasos recursos (tierra, dinero, tiempo). Con relación al problema lo óptimo es llegar a la raíz del problema y para esto se deberá poder distinguir entre:

Fuente: Lederach, Juan Pablo. Enredos, pleitos y problemas. Una guía práctica para ayudar a resolver conflictos. Ediciones Clara-Semilla 1992, pp. 16.

Las posiciones pueden ser reducibles o irreductibles. En principio pueden cambiar, esto es, ser objeto de negociación y discusión. Las posiciones son el primer tipo de información que las partes obtienen de sus contrapartes, pero no el único, por cierto. Estas se sustentan en intereses y necesidades fundamentales. Las partes podrán determinar los intereses que se “esconden” detrás de las posiciones si analizan correctamente los antecedentes y actitudes de sus contrapartes.

Los intereses y las necesidades forman parte de una capa más profunda, pues no suelen ser evidentes en todos los casos. Estos se manifiestas luego de obtener cierta información de la contraparte. Pero además de estos, los actores deben considerar los valores de cada uno, que son los elementos que finalmente orientan sus conductas y su forma de percibir las cosas. Hay que tener en cuenta las diferencias esenciales que los separan y las posibles alternativas de solución que plantea cada participante.

De otro lado, el tratamiento del problema merece, en primer lugar, la determi-nación de su origen, causas estructurales, magnitud y situación actual, así como posibles consecuencias. Al inicio del problema debe realizarse un mapeo de actores para lograr su identificación y definir sus respectivas posiciones, intereses y necesidades. Luego hay que buscar a terceras partes, que son aquellas, que, desde una posición neutral, pueden intervenir de manera profesional para influir positivamente en el resultado del proceso.

El rol de las terceras partes ayudará a facilitar y mejorar la comunicación. Posteriormente debe jerarquizarse los asuntos en función a su importancia.

En todo momento debe evitarse la escalada del conflicto, es decir, la espiral o dinámica destructiva. Para crear un ambiente de diálogo deben eliminarse estereotipos y prejuicios sobres las personas. Los actores deben enfocarse en tratar los problemas concretos y no las disputas de tipo personal. Resulta esencial diferenciar entre personas y problemas para evitar malos entendidos. La discusión del problema debe centrarse, especialmente, en las preocupaciones y necesidades de cada parte, para luego diseñar soluciones que satisfagan los intereses de todos.

5.3.1. Conceptos Fundamentales.-

i) Problema y Conflicto Social.-

En el caso de los conflictos sociales el problema se refiere a aquellos obstáculos que tienen que enfrentar los diferentes actores para lograr la satisfacción de sus necesidades. El problema forma parte de la agenda de los actores, elaborada luego de la reflexión y análisis sobre una situación determinada. El problema siempre será causa de algo, porque no aparece de la nada. En otras palabras, no surge espontáneamente, sino de acciones u omisiones de las partes de la relación, ahora involucradas en un determinado conflicto social.

ii) Problema Social[84].-

Es el conjunto de hechos o circunstancias que dificultan la consecución de algún fin. También es entendido como proposición o dificultad de solución dudosa, cuestión pendiente de aclaración u objeto de disputa en un conflicto social.

iii) Demanda Social[85].-

Se expresa mediante el pliego de reclamos o plataforma de lucha. Generalmente se presenta ante la opinión pública cuando sectores de la sociedad cuestionan la actuación del Estado o una empresa a través de oficios, comunicados escritos, entrevistas, reportajes, etc. La demanda social no siempre es el reflejo de lo que la población o sector realmente quiere.

Cabe destacar que la demanda social puede variar o cambiar a lo largo del curso del conflicto. Finalmente, no todas las demandas o posiciones presentadas son necesariamente válidas, es decir, no todas tienen sustento empírico (contrastado con la realidad), legal, ético o moral, etc.

iv) La Violencia[86].-

La violencia es el conjunto de acciones, palabras, actitudes, estructuras o sistemas que causan daño físico, psicológico, social, económico o ambiental y/o evitan que la persona desarrolle la totalidad de su potencial humano, el afecta negativamente el funcionamiento de alguna entidad pública o menoscaba el desempeño del aparato productivo privado.

a) Tipos de Violencia[87].-

Existen varios tipos de violencia, a saber:

  • Violencia directa: consiste en el comportamiento de golpear, intimidar, torturar o incluso matar.
  • Violencia cultural: es la actitud manifiesta de odio, miedo, racismo, intolerancia o rechazo.
  • Violencia coyuntural: se utiliza para lograr determinados objetivos de índole político, económico, legal, etc. Se produce cuando se recurre principalmente a la extorsión, amenaza, bloqueo de vías, destrucción de instalaciones, por ejemplo, para conseguir algunas concesiones de determinados actores.
  • Violencia estructural: se presenta en un contexto donde existe discriminación social, suspensión de derechos fundamentales, política de exclusión, etc.

Figura N°1 — Triángulo de Galtung

b) Características de la violencia en conflictos sociales[88].-

La violencia desatada en conflictos sociales presenta algunas de las siguientes características:

  • Se utiliza como mecanismo de poder o presión en la negociación (poder de negociación) por parte de poblaciones descontentas con el Estado, las empresas privadas y otros actores.
  • Ha sido empleada como medio para lograr la atención de determinadas demandas, a través de las cuales se busca acceso a servicios básicos, desarrollo de infraestructura, satisfacción de pretensiones económicas y respeto de derechos.
  • Es considerada como una alternativa de comunicación –aunque no sea válida- cuando ya no existen más mecanismos formales para procesar determinadas demandas o agendas sociales.
  • Como recurso cuando el Estado emplea la coerción para reestablecer el orden en determinadas jurisdicciones donde se presentan graves alteraciones del orden.
  • Como abuso o exceso cuando la autoridad gubernamental reprime manifestaciones pacíficas, violando derechos como la vida, la integridad física y la salud. O cuando los manifestantes impiden el ejercicio de determinados derechos de terceros como el del libre tránsito, el trabajo, el comercio, la prestación de servicios públicos, la libertad de hacer empresa, la vida, integridad, salud, entre otros.

5.3.2. Elementos del Problema: a) perceptibilidad, b) complejidad y c) intensidad.-

A continuación, y pese a haber desarrollado cada uno de los conceptos mencionados en el título precedente, pasaremos a reseñarlos y presentar algunos ejemplos que ayuden a una mejor comprensión.

a) Perceptibilidad.- Se refiere al grado de significancia o relevancia que confiere la persona, grupo, organización, entidad o institución a determinados hechos o informaciones que podrían entrañar peligros, riesgos o amenazas sus intereses y/o derechos. El riesgo de incumplimiento de convenios, la amenaza de contaminación, el peligro de la pérdida del territorio originario, entre otros, son algunos de los hechos o informaciones que pueden incidir sobre la percepción local acerca de la existencia de un conflicto en ciernes.

Dado que la percepción es un proceso cognoscitivo o mental, dependerá de los individuos determinar si se ha surgido un conflicto en función al peligro, riesgo o amenaza que suscita el hecho perceptible (información). Es decir, que una o más partes reconozcan que tienen -uno o varios- problemas por resolver, a los que inicialmente consideran o identifican como conflicto.

En ese sentido, si la parte que percibe el hecho lo considera irrelevante para sus intereses, no se podrá hablar del surgimiento del conflicto como tal. Esto no descarta que el mismo hecho pueda ser percibido como conflictivo si el sujeto o grupo reexamina el suceso de manera negativa para sus derechos e intereses. Así, un hecho originalmente minimizado o ignorado puede configurar un conflicto en función a nuevos elementos de juicio que modifiquen la percepción inicial del mismo.

Para estar en presencia de un conflicto naturalmente los actores deben exteriorizar el estado de pequeña, mediana o gran insatisfacción con la situación presente o actual, y atribuir la causa de su malestar, descontento, enojo o ira a determinados agentes. En la medida que las emociones inciden en la alteración de la conducta, como en el caso de la ira, la posibilidad de experimentar hechos de violencia crece geométrica o exponencialmente.

b) Complejidad.- Indica el grado de dificultad que presenta el conflicto para ser abordado, analizado y resuelto. La complejidad puede estar dada por el elevado número de actores, las diferencias en la agenda (identificación de más intereses opuestos que comunes), problemas en la comunicación, problemas estructurales (pobreza, desigualdad, etc.), un mal historial de relacionamiento, verificación de hechos de violencia (toma de carreteras, destrucción de propiedad pública y privada), mal desempeño de intermediarios (falta de credibilidad, imparcialidad, capacidad, etc.), procesos de diálogo deficientes (mal diseñados), acuerdos incumplidos, falta de confianza entre las partes, pedidos o demandas que condicionan el diálogo, entre otros.

Corresponde a las partes intervinientes determinar el grado de complejidad de los problemas o asuntos a tratar. Es decir, deben evaluar qué factores o elementos influyen en la resolución de los problemas que generan el conflicto.

c) Intensidad.- Consiste en determinar las consecuencias generadas por el conflicto en ámbitos tales como: la relación entre las partes (medir su deterioro), la comunicación (falta de fluidez), la propiedad o el patrimonio de actores y terceros (daños a actividades económicas o fuentes de ingreso), la afectación de derechos fundamentales (vida, salud, integridad, trabajo, etc.), daño a la reputación o imagen corporativa (intangibles), entre otros.

Fuente: Elaboración Propia (2021)

5.3.4. Tipos de Problemas.-

Existen dos tipos o clases de problema que se diferencian en función de su origen: a) problemas estructurales y b) problemas coyunturales o relacionales.

a) Problemas Estructurales.-

En muchos casos les se consideran como las raíces o causas originales de los conflictos sociales. Son de difícil resolución, por lo que es complejo que desaparezcan. Se consideran permanentes o inmanentes (inseparables a la mayoría de conflictos sociales por ser el sustrato de los mismos). Además requieren del concurso de un conjunto de actores para lograr su solución, esto es, las partes del conflicto no podrían abordarlos por si solas. Estos problemas por lo general son la pobreza monetaria o multidimensional, desigualdad social, falta de oportunidades de desarrollo (no permite generar capital humano), discriminación, racismo, la ausencia del Estado en determinadas zonas, la deficiencia en la prestación de servicios públicos.

Ahora bien, las causas aquí presentadas no son las únicas, pero se conside-ran entre las más importantes al ser destacadas por diversos expertos y estudios sobre el origen de los conflictos sociales.

Por causas estructurales debemos entender, según Antonio Peña Jumpa, profesor universitario y especialista en sociología y antropología del derecho, a aquellas “situaciones históricas que se han establecido a manera de columnas o estructuras en la sociedad, siendo difíciles de mover o cambiar[89].

Entre las causas estructurales más destacadas tenemos:

i) La ausencia del Estado[90].-

La ausencia del Estado es uno de los grandes factores que no ha permitido la institucionalización del diálogo en el territorio nacional. Si bien el Estado ha estado presente por medio de alcaldes distritales y provinciales, gobernadores o prefectos, los programas asistenciales y la prestación de servicios básicos, la atención que brinda -en la mayoría de casos- suele ser deficiente, de ahí los pésimos resultados en las pruebas de rendimiento escolar, el recrudecimiento de la anemia o la mala calificación en el Índice Desarrollo Humano del país[91].

Esta ausencia imposibilita la comunicación y el entendimiento entre niveles superiores de gobierno y la sociedad civil. Ante esta carencia, la antigua Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM, creada en (2012), propuso la creación de un Instituto para el Diálogo y el Consenso que vincule al Estado y la sociedad civil [92], y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), por su parte, creó el Grupo de Alto Nivel del Centro de Convergencias y Buenas Prácticas Minero-Energéticas (Rimay), con el objetivo de promover la adopción de buenas prácticas en las operaciones minero-energéticas, así como celebrar acuerdos de largo plazo que contribuyan a generar estabilidad, sostenibilidad y gobernabilidad en estos ámbitos productivos.

La construcción del diálogo, que va de la mano de una cultura de paz o de la no violencia, propuesta por John Paul Lederach en El pequeño libro de la transformación de conflictos,[93] es una tarea que no está exenta de dificultades, y en el Perú no es la excepción debido a los pocos o nulos antecedentes de los actores nacionales en dicha materia.

Las actividades mineras se realizan en lugares donde la presencia del Estado es mínima como el ámbito rural, a más de 2 mil 500 m.s.n.m. La ausencia del poder político[94] se debe a que las comunidades no han sido consideradas en la construcción del Estado peruano; por lo que la minería actual se desarrolla en un contexto de exclusión socioeconómica que genera presión sobre las empresas, a las que se les exige recursos, infraestructuras y servicios que no son proporcionados por de manera oportuna o eficiente por el Estado.

En muchas zonas donde operan empresas mineras, como resultado de esta deficiencia, estas vienen asumiendo las funciones que le corresponden al Estado, lo que distorsiona su rol de empresa privada al convertirse en única benefactora de la comunidad local. La empresa por si sola no debería cumplir responsabilidades que pertenecen a la esfera estatal. En todo caso dicha responsabilidad debería ser compartida para no afectar los márgenes de las empresas y fomentar el cumplimiento de las obligaciones del propio Estado.

ii) Falta de credibilidad y/o parcialización del Estado.-

La parcialización del Gobierno Central, que ejerce la función ejecutiva dentro del Estado, y a veces de los gobiernos regionales y locales con respecto la inversión privada es uno de los factores que han desencadenado conflictos según las percepciones de los actores sociales.

La parcialización proviene de la percepción ciudadana de que las autoridades -en los distintos niveles de gobierno- son proclives a defender intereses de las empresas extractivas. Esto se presenta porque existen funcionarios que defienden una determinada concepción económica como el modelo de crecimiento basado en la exportación de materias primas (extractivismo). Para un gran número de agentes políticos y económicos el sistema legal que ampara dicho modelo –consagrado en la Constitución de 1993- ha funcionado porque ha ayudado a captar divisas (inversiones), aumentar el gasto público, reducir pobreza (mediante asistencialismo) y crecer sostenidamente, sobre todo en los ciclos de precios extraordinarios de los commodities.

Sin embargo, esta situación disminuye la neutralidad y la confianza que las autoridades, y sobre todo las instituciones, deberían generar en la pobla-ción. La falta de credibilidad predispone a los actores a dialogar y negociar confrontativa o posicionalmente con el Estado, es decir, genera las condiciones para que los actores se traten como adversarios entre sí.

Esto también ocurre con las empresas y las comunidades al advertir estas últimas que las primeras gozan de preferencias por parte del aparato estatal. Esto se ha evidencia a través de algunas políticas y normas aprobadas por el Estado para flexibilizar estándares ambientales.

La aparición de actores como los frentes de defensa o comités de lucha, por ejemplo, se origina en la falta de representatividad e identificación con las instituciones del Estado. De ahí que su existencia se deba en gran medida a la crisis de representatividad de partidos políticos y la debilidad de los gobiernos locales, regionales y central. Estos agentes político-sociales a menudo sustituyen a las autoridades oficiales al actuar como partes negociadoras en procesos de diálogo (reducen el poder de los alcaldes y gobernadores regionales).

iii) Debilidad de la fiscalización ambiental y social.-

Encontramos debilidad institucional en sectores como la fiscalización ambiental y social, y la evaluación de instrumentos ambientales como una de las causas fundamentales del conflicto social en el país, en particular en el sector extractivo.

Si bien la institucionalidad sufrió cambios positivos con la creación del Ministerio del Ambiente (2008) y del SENACE (2012) para mejorar la calidad de la regulación ambiental y evaluación de los EIA detallados, quitándole esa competencia al Ministerio de Energía y Minas (MINEM), que durante años actuó como juez y parte en la evaluación y aprobación de los instrumentos ambientales para la gran y mediana minería, al ser fiscalizador y promotor de actividades extractivas.

Sin embargo, con el correr de los años se produjo el debilitamiento de la institucionalidad progresivo en materia de fiscalización ambiental para promover inversiones en el sector primario de la economía, como en el caso de las normas que limitaron la capacidad sancionadora de OEFA (2014). Previamente la implementación del Instrumento Técnico Sustentatorio (ITS) en 2013 ayudó a algunas empresas a realizar modificaciones importantes en componentes de sus proyectos y operaciones sin necesidad de elaborar las respectivas MEIA (Modificación de Estudio de Impacto Ambiental).

Este debilitamiento suma descrédito al Estado como garante de derechos fundamentales y protector del medioambiente. De modo que cada vez que se produce un relajamiento de las normas ambientales se deteriora más la imagen de este. Esto obedece, según algunos críticos, a que el Estado, durante los últimos años (exceptuando al actual gobierno de izquierda), se encuentra más comprometido con la promoción de la inversión privada en lugar de asumir el rol fiscalizador/regulador de la actividad extractiva.

iv) Debilidad en la prevención, gestión y resolución de conflictos.-

Al plantear como hipótesis de trabajo la inexistencia de mecanismos adecuados para el tratamiento de conflictos, sean estos legales o procedimentales, como uno de los desencadenantes del conflicto social, conviene explayarse lo suficiente sobre este punto.

Esta afirmación se refiere a que se carecen de políticas, enfoques y herramientas metodológicas idóneas[94] por parte del Gobierno Central, que por lo general ha venido actuando reactivamente[95] ante el surgimiento del conflicto, en otras palabras, adolece de un enfoque preventivo que evite los efectos negativos e indeseados del mismo como son manifestaciones violentas que socavan otros derechos y la gobernabilidad.

En la actualidad la labor que desempeña la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a través del Viceministerio de Gobernanza Territorial (VGT) y este, por medio de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD), se limita a la gestión o administración de los problemas causados por los conflictos. En ese sentido, Rolando Luque, de la Defensoría del Pueblo, releva que el 49% de las mesas de diálogo que se instalan se hacen después de los hechos que motivaron el conflicto[96].

En el Poder Ejecutivo encontramos dos problemas fundamentales: la falta de voluntad política para implementar medidas innovadoras en el campo de los conflictos y la carencia de instrumentos idóneos para afrontar la conflictividad social. La falta de mecanismos o herramientas confiables deja a las comunidades locales y las empresas mineras con muy pocas posibilidades de abordar exitosamente los conflictos, y peor aún si el Estado por medio de algunas instancias como la SGSD[97], que en teoría debería mediar o facilitar el diálogo entre los actores, carece de enfoques adecuados, por lo que no puede realizar sus objetivos.

Sin embargo, a pesar de la falta de mecanismos apropiados, algunas comunidades locales y empresas mineras han tenido procesos de diálogo exitosos gracias a enfoques novedosos de relacionamiento desarrollados por empresas sociablemente responsables. Estos procesos o experiencias han producido acuerdos sustentables de beneficio mutuo para los actores primarios sin mayor participación relevante del Gobierno Central como el caso de la Mesa de Diálogo de Moquegua que generó la licencia social para el Proyecto Quellaveco de Anglo American.

La falta de claridad de en los mecanismos existentes ha sido uno de los principales obstáculos en el abordaje del conflicto debido a su poca utilidad para empoderar a la población, además de resultar poco confiables para las comunidades locales. Es decir, a través de las herramientas disponibles del MINEM y la PCM no se han podido generar las condiciones dialógicas, relaciones armoniosas ni acuerdos sustentables.

Algunos académicos consideran que las comunidades locales no pueden influir en la toma de decisiones ya que los instrumentos del diálogo son meramente informativos como el mecanismo participación ciudadana en el subsector minero[98].

Esta deficiencia pone de manifiesto la necesidad de aplicar enfoques como el de derechos humanos, interculturalidad y género en el diseño de los instrumentos que utilizarán los funcionarios para identificar la naturaleza del conflicto, sus características y causas primigenias, así como el debido análisis de contexto (las implicancias territoriales, legales, económicas, políticas, ambientales, culturales y sociales), además de establecer las herramientas de intervención (manuales, guías y protocolos) en distintos escenarios y supuestos para definir las estrategias de la institución en un determinado caso particular.

Pero todo lo anterior será siempre insuficiente si no se cuenta con los recursos materiales y humanos necesarios, contando, por su puesto, con la debida planificación administrativa para disponer del presupuesto y los elementos o personal sobre el terreno para que pueda actuar oportunamente.

Por si fuera poco, se requiere que los funcionarios y servidores públicos dedicados a esta tarea desarrollen capacidades y habilidades para el relacionamiento intercultural, lo que implica conocer los códigos culturales imperantes en las jurisdicciones a ser intervenidas y actuar acorde a ellos. Sin dejar de lado la preparación en materia de derechos humanos y enfoque género para participar con propiedad en espacios que deben ser inclusivos y respetuosos de la visión y problemática del otro.

La alta rotación y cambios en las direcciones, secretarias y comisionados encargados de abordar los conflictos dificulta aún más esta tarea, toda vez que con cada cambio de gobierno –luego de un periodo electoral- se pierden valiosos conocimientos, experiencias, conexiones y capacidades de los equipos de funcionarios que abandonan las instituciones para ser reemplazados por personal sin experiencia o habilidades destacables, y que en su mayoría ingresan a la administración pública a aprender.

Finalmente, se precisa de una actuación transversal entre diversos sectores y dependencias estatales, por lo que hace falta coordinación en distintos ni-veles para brindar una respuesta apropiada a los desafíos que plantean los conflictos. Las instituciones públicas encargadas de prevenir y abordar conflictos deben tener como premisa la intersectorialidad en el tratamiento integral de los conflictos. No hay soluciones, responsabilidades ni cumplimientos privativos de una sola instancia sino de varias como salud, educación, vivienda y saneamiento, transportes y comunicaciones, población vulnerable, ambiente, etc.

v) Problemas de determinación del derecho de propiedad sobre la tierra.- Las comunidades locales (campesinas) no siempre gozan de seguridad jurídica sobre sus territorios porque un buen número no se encuentran reconocidas, registradas, tituladas, etc[99]. De acuerdo con Defensoría del Pueblo (2018), para las comunidades campesinas y nativas el adecuado ejercicio de su derecho de propiedad es fundamental para la protección de sus tierras comunales, aquellas que les permiten realizar diversas actividades, como las agrícolas, de caza y pesca, entre otras, conforme a sus usos tradicionales y los sistemas de vida que han desarrollado.

Al guardar estrecha relación con su subsistencia, las tierras que habitan constituyen un eje principal sobre el cual giran sus demandas y reivindica-ciones históricas, asimismo, son un medio fundamental para el desarrollo y conservación de sus culturas, su espiritualidad, sus costumbres, así como otros aspectos que las caracterizan[100].

En cifras del Cofopri (Organismo de Formalización de la Propiedad Informal), desde el año 2010, el 61.5% de tierras de comunidades campesinas carece de georreferenciación y el 93.3% de comunidades nativas de la selva se encuentran en dicha situación. Las comunidades campesinas y nativas deben cumplir procedimientos con más de veinte pasos, que –en algunos casos– se prolongan hasta por veinte años de espera para el reconocimiento y titulación de sus tierras comunales. Ello se debe a un régimen jurídico obsoleto, vigente por más 30 años, que debe ser reformado y simplificado de manera integral.

La superposición de tierras comunales con concesiones mineras, forestales y petroleras o áreas naturales protegidas es fuente permanente de conflictos. A la fecha, según la Defensoría Pueblo (2018), solo se brinda alternativas de solución a las controversias por linderos entre comunidades campesinas y por superposición de estas con predios individuales o de terceros, así como por superposición de comunidades nativas con bosques de producción permanente.

En un país donde, según cifras del IBC (2016)[101], hay cerca de 10,000 comunidades campesinas y nativas, de las cuales 4,000 no tienen título de propiedad, 7,000 no están georreferenciadas, y donde hay un proceso de pérdida de tierras de estos pueblos, es de suma importancia la defensa legal de estas tierras que son parte del contenido constitucional protegido del derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios[102].

vi) Sustrato de pobreza, desigualdad socioeconómica y falta de oportunidades.- Lo social, al igual que lo político, tiene mucha importancia porque el conflicto brota en lugares marcados por la pobreza, la desigualdad[103] y la falta de oportunidades. El conflicto no puede sustraerse o mantenerse al margen de la realidad social, pues los grandes problemas estructurales de la sociedad peruana se encuentran entre sus múltiples causas o detonantes.

El factor económico influye mucho porque la mala redistribución de la riqueza, la baja productividad de los campos en la sierra, la incidencia de anemia y desnutrición crónica, la deficiente atención gubernamental, entre otros factores, ya que ejercen grandes presiones sobre la actividad extractiva que en muchos casos es considerada como fuente de empleo y beneficio inmediato por parte de poblaciones altoandinas más necesitadas[104].

Cuando la desigualdad en capacidades, recursos y alternativas es marcada, la parte más poderosa –la empresa- tendría menos incentivos a mostrarse abierta y cooperativa, optando por ser más bien competitiva durante la negociación de acuerdos sobre la tierra. Esto puede apreciarse nítidamente en negociaciones entre empresas extractivas y grupos de interés locales en las que las primeras aprovechan sus conocimientos técnicos y legales, su cercanía al poder político y recursos económicos para tratar de lograr acuerdos más beneficiosos sobre su contraparte comunitaria o indígena[105].

La violencia en los conflictos sociales en el sector extractivo debe servir para llamar nuestra atención sobre los grandes problemas que enfrentamos como país, tales como la pobreza, la desigualdad, entre otros. Estos problemas subsisten porque no han sido debidamente tratados por el Estado. Son problemas estructurales de nuestra sociedad y datan desde los orígenes de la república. Su escasa atención ha generado violencia y ciertas reivindicaciones sociales, especialmente sobre la propiedad y seguridad jurídica de la tierra. Siempre que enfrentamos una espiral de conflictos relacionada con cuestionas ambientales y sociales se involucran directamente con temas como la salud, el trabajo, la titulación de tierras, la identidad originaria, etc.

Sin duda se trata de un tema altamente complejo, pero no por ello debe desanimarnos en buscar soluciones creativas y efectivas. A continuación se presentan los siguientes datos demográficos y socioeconómicos[106] sobre las poblaciones o comunidades locales[107]:

Ante este panorama de exclusión, pobreza estructural y desigualdad resultan lógicas las demandas de estos pueblos por ser partícipes del desarrollo nacional, pero dentro de lo que ellos denominan <buen vivir indígena>. Entre sus demandas comúnmente encontramos la protección de sus derechos colectivos, especialmente los vinculados a sus territorios y el derecho a la consulta previa.

b) Problemas Coyunturales o Relacionales.-

Estos problemas derivan exclusivamente de la relación entre las partes y pueden ser de carácter social (división de los actores locales propiciada por terceros), económico (demanda de empleo, incremento del costo de vida, mejoras en los convenios), legal (renegociación contractual o convencional, problemas sobre límites en la propiedad), ambiental (contaminación, afecta-ción del suministro de agua), cultural (alteración de valores y costumbres), entre otros.

Dentro de los problemas coyunturales o relacionales vinculados a la minería tenemos los siguientes de acuerdo a su complejidad o gravedad:

Fuente: Elaboración Propia (2021)

5.3.5. Agentes disociadores.-

Un factor que afecta la perceptibilidad, complejidad e intensidad de manera simultánea es la presencia de agitadores políticos, organizaciones radicales o grupos de asesores que influyen en las dirigencias comunales y/o sectores de la comunidad local para alterar la agenda original de diálogo y negociación con las empresas y el Estado.

Estos agentes, caracterizados como actores secundarios, ingresan al terreno social para manipular la percepción del conflicto en el grupo (alterar hechos sobre su origen o causas), modificar sustantivamente la agenda mediante la reformulación de objetivos iniciales e introducir nuevas demandas o exigencias dirigidas a las otras partes.

Los objetivos o metas que persiguen son de naturaleza política (ideológica) económica esencialmente. En lo político pueden buscar la expulsión de empresas privadas o su sometimiento por medio de presiones ejercidas a través de protestas y movilizaciones sociales. La ideología que encarnan puede ser del corte de una izquierda radical, indigenista (reivindicativa), activista en materia de derechos humanos o conservacionista, si su agenda es predominantemente ambiental.

Si estos actores externos pretenden obtener algún beneficio monetario producto de su asesoramiento legal podríamos encontramos frente individuos o grupos extorsionadores ya que emplean y manipulan a los actores sociales (comunidad local) para obtener ciertas ventajas económicas a través de contratos o convenios que celebran con estos en los que se establecen elevados honorarios de éxito. En estos controvertidos convenios pueden llegar a percibir el 40% del beneficio logrado en acuerdos que –en teoría- ponen fin a paralizaciones o paros en determinadas localidades que afectan actividades económicas[108].

La función fundamental que cumplen es la de distorsionar la comunicación y el diálogo, reescribir los hechos sobre el trasfondo de los conflictos, desacreditar a los representantes oficiales de las contrapartes, interferir en la toma de decisiones locales, apropiarse de la representación comunal, etc. Este papel complica el análisis, tratamiento y solución de los conflictos. De modo que su injerencia incrementa la complejidad e intensidad del conflicto abordado.

Los participantes en casos de conflicto deben ser capaces de reconocer o identificar la presencia a estos agentes de manera oportuna para tomar las medidas del caso. Su interferencia se notará o percibirá en los valores que adopten las subvariables complejidad e intensidad, como se advirtió en el párrafo precedente.

5.4. EL CONTEXTO.-

Cuando nos referimos al contexto generalmente lo hacemos pensando en el entorno social, económico, político, cultural y ambiental que existe en un momento dado en la historia de un determinado país o sociedad. No podemos analizar los conflictos ni la conflictividad sin entender el contexto en el que se desenvuelven los actores o protagonistas de los mismos.

Por ello, en primer lugar debemos destacar que los conflictos se manifiestan en zonas donde existe pobreza, sobre todo pobreza extrema, como en el caso de las comunidades campesinas que viven por encima de los 2,500 m.s.n.m. Es decir, los conflictos afectan a los grupos más vulnerables de la población del país que no tienen acceso a servicios básicos de calidad (salud, educación, telecomunicaciones, etc.) ni ingresos económicos que les permitan atender sus necesidades alimentarias, sanitarias, etc.

A esto hay que añadir el ingreso de empresas extractivas producto de la globalización y la implementación de políticas de libre mercado aplicadas en la década de los noventa del siglo pasado. Estos factores incrementaron el PBI en los últimos años, así como el ingreso de divisas al fisco, aprovechando la buena coyuntura de precios elevados de las materias primas, principalmente del cobre y oro, componentes fundamentales de las exportaciones peruanas tradicionales.

La presencia de estas empresas produjo enormes cambios en la dinámica de las poblaciones locales, pues surgieron o se activaron problemas relacionados con la propiedad o tenencia de la tierra, la contaminación ambiental, disputas entre comunidades y al interior de estas, un choque cultural entre las nociones de desarrollo, propiedad, entre otros.

En el caso del Estado, percibimos mucha desatención y escaso conocimiento de la problemática indígena y campesina. También encontramos debilidad institucional en sectores como la fiscalización ambiental y social, y la evaluación de instrumentos ambientales. Hay, por sobre todas las cosas, la ausencia de una cultura de diálogo. También se ha registrado -por igual- una grave falta de articulación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno (distrital, provincial, regional y nacional).

El Estado carece además de mecanismos eficaces para tratar conflictos sociales de cualquier índole. Su respuesta generalmente es tardía, es decir, cuando ya se han producido lamentables y evitables hechos de violencia. Su incapacidad para el diálogo lo ha conducido a la represión inmediata de toda protesta social, que generalmente ocurre por no atender las causas fundamentales del conflicto y su displicencia a actuar en etapas o estadios tempranos[109].

Al respecto, en su Informe N° 156, Violencia en los Conflictos Sociales, Defensoría del Pueblo revela lo siguiente:

“Si bien el tema de las industrias extractivas está presente en una gran parte de la conflictividad social, también existen otras causas de conflicto que guardan relación con exigencias de respeto a la identidad cultural, a los derechos laborales, a los derechos políticos, al uso apropiado de los recursos públicos, etc., que conducen a un sector de la población a percibir al Estado o un sector de éste como ausente, ineficiente o arbitrario.

En no pocos casos, el Estado no ha cumplido su función de regulación y de control en toda su extensión y ha permitido que los problemas sean abordados asimétricamente por las fuerzas de la sociedad y el mercado (…)”[110].

En ese contexto, el ‘boom’ minero impulsó el crecimiento económico del país en distintos periodos, principalmente por el aumento de precios de metales básicos más que por el incremento de la productividad[111], aunque de manera desigual, toda vez que las zonas de explotación minera son consideradas entre las más pobres en términos monetarios y multidimensionales[112]. Esto último se debe a que la minería genera pocas fuentes de trabajo directo en la etapa de producción, aunque hay estudios como el del Instituto Peruano de Economía (IPE) que refieren que por cada empleo formal en minería se crean nueve empleos indirectos (básicamente servicios conexos a la minería o clusters)[113].

Lo revelador es que este sonado crecimiento económico no se ha traducido necesariamente en desarrollo, de ahí que el Perú no presente avances sustantivos tres sectores vitales como salud, seguridad y educación. A la poca o mala redistribución de riqueza que genera la minería, debido, entre otros factores, a la pésima ejecución de los presupuestos regionales, sobre todo en regiones que cuentan con mayores ingresos de canon minero[114], las comunidades locales plantean la suscripción de Convenios Marco (CM)[115] con las empresas para beneficiarse directamente de las ganancias que generan, las cuales se invierten en programas de desarrollo social con diversos resultados y alcances. De modo que estos instrumentos serían una respuesta a la falta de beneficio directo del sistema de economía de mercado, y a la vez un instrumento para redistribuir parte de la riqueza en zonas donde se explotan recursos naturales por la ineficacia estatal para asignar correctamente el presupuesto al cierre de brechas y desarrollo productivo local.

La tendencia o estrategia actual del gobierno peruano consiste en desescalar los conflictos eliminando la represión policial y/o militar (actuación de baja intensidad de las fuerzas del orden)[116], limitando el establecimiento de estados de emergencia[117] y reduciendo la actividad persecutoria de los procuradores públicos para no denunciar a los interlocutores sociales. De ese modo se intentaría demostrar que los proyectos no se impondrán a “sangre y fuego”, sino mediante el diálogo y la concertación.

De otro lado, la recurrente presencia de los ministros en las mesas de diálogo revela que se busca brindar mayor credibilidad a estos espacios, habida cuenta de la exigencia de la población involucrada de contar con autoridades con capacidad de decisión. Esto le conferiría a su vez mayor validez y obligatoriedad a los acuerdos resultantes y ofrecería la sensación a los actores sociales de que están siendo escuchados. Su participación también obedece a que los problemas a tratar involucran, generalmente, a más de un sector y porque los conflictos complejos presentan múltiples causas que merecen ser atendidas por diversos funcionarios.

Bajo estas medidas se procura reducir la criminalización de la protesta social, pero también encauzar los conflictos hacia un desenlace pacífico. Sin embargo, el apaciguamiento en estos procesos tuvo como denominador común la excesiva concesión gubernamental como recurso o táctica de negociación. Esto es, ceder con la finalidad de reducir la intensidad de las protestas (desbloqueo de vías terrestres, desmovilización de manifestantes, etc)[118].

En la práctica el Ejecutivo peruano renunció a reestablecer el orden por la fuerza, pero también perdió autoridad o capacidad de disuasión al no tener como carta la coacción. Ello puede significar para determinados grupos con agendas políticas discutibles que tomar calles y vías reditúa, ya que al frente se encuentra un interlocutor gubernamental débil. Esta señal puede alentar o desencadenar protestas con o sin razón en zonas donde se ejecutan proyectos de inversión privada, y más aún en las circunstancias en las que se realizaron las últimas elecciones generales que condujeron al controvertido Pedro Castillo al poder.

La gestión en materia de conflictos de Castillo no solo no posee un enfoque preventivo, sino que su tratamiento genera cuestionamientos por no abocarse a resolver los problemas de fondo. Esto porque a la fecha el gobierno no ha presentado iniciativas para reformular los criterios de asignación del canon minero para que pueda ser efectivamente invertido en programas de desarrollo socioeconómico con la finalidad de reducir brechas sociales y elevar la calidad de vida de la población en zonas de influencia minera. Por ahora, el canon minero este se destina a la construcción y mantenimiento de infraestructura, pero no a la contratación y mejora de las remuneraciones de personal calificado en áreas sensibles como la salud y educación.

La historia del conflicto en el sector extractivo del país es una historia de tensiones acumuladas a lo largo de los años. Las malas experiencias con la “vieja minería” y también con actividades mineras recientes o de “nueva minería” han jugado y juegan un rol preponderante en la evolución del conflicto. Muchas veces los sentimientos negativos hacia las actividades extractivas encuentran fundamento debido a malas prácticas que no han sido erradicadas del todo en relación con las comunidades locales, sobre todo en el ámbito de la mediana minería y la minería informal por casos de contaminación. Es preciso cambiar antiguos métodos, patrones y actitudes en aras de construir un clima propicio para el desarrollo sostenible, equilibrado y respetuoso de la minería para con las comunidades locales y el medioambiente[119].

5.4.1. La Importancia del Contexto.-

Cuando mencionamos la importancia o relevancia del contexto nos referimos a que los conflictos se desarrollan y evolucionan en distintos ámbitos cambiantes que se encuentran íntimamente integrados o relacionados como el político, socioeconómico, cultural y ambiental. Ello significa que los conflictos no se presentan de manera aislada en la realidad ya que es posible encontrar sus causas, sobre todo las estructurales, luego de analizar o estudiar el contexto y sus principales elementos.

El contexto determina en gran medida la conflictividad, complejidad o intensidad de los conflictos sociales. En algunos casos los incentivara y en otros los desincentivara. Es decir, es campo fértil para su reproducción o su resolución por la vía del consenso.

5.4.2. Elementos del Contexto.-

El contexto multidimensional en el que surgen y evolucionan los conflictos, esto es, aparecen, cambian de fase y presentan nuevas características y alcances se compone de cinco elementos o dimensiones que conviene conocer y estudiar, a saber:

i) Contexto Político.- El contexto político está conformado por los siguientes elementos:

a) Estabilidad y cohesión del sistema político.- Esto implica que la política afecta la dinámica del conflicto si es disfuncional, caótica o conflictiva. Esta situación desvía la acción estatal de las preocupaciones y necesidades fundamentales de la ciudadanía.

La inestabilidad en las altas esferas del poder conduce a decisiones erráticas sobre diversos asuntos como el diseño y ejecución de políticas públicas para enfrentar los conflictos sociales.

b) Efectividad de las políticas públicas.- La falta de resultados en distintos apartados o temas esenciales como la reducción de la pobreza y la generación de empleo y oportunidades deteriora la imagen de los gobiernos. Una causa es la ausencia de liderazgos y funcionarios competentes que diseñen acciones y medidas acertadas en estas materias. Ello contribuye a un incremento de la conflictividad social (desborde).

c) Credibilidad de las instituciones y autoridades.- La imagen que proyectan los responsables de las decisiones a nivel gubernamental es esencial para confiar en su capacidad de ofrecer soluciones viables a los problemas que originan los conflictos, así como para conducir los distintos espacios de diálogo y negociación con legitimidad. Es poco probable que se confíe en procesos y alternativas de solución dirigidos y ofrecidas por autoridades desacreditadas.

d) Grado de institucionalidad.- La institucionalidad es la principal garantía de los ciudadanos de un país para que las autoridades y el resto de agentes sociales actúen bajo determinadas reglas o parámetros, lo cual elimina cualquier signo de arbitrariedad. La institucionalidad supone la consagración y eficacia del imperio de la ley y sus procedimientos, lo que su vez brinda predictibilidad suficiente sobre las decisiones y desempeños de las entidades y funcionarios públicos.

El bajo nivel de institucionalidad, por el contrario, conduce al desconcierto, incertidumbre y desgobierno generalizado en una jurisdicción. Esto revela un grado de disfuncionalidad que no permite al Estado cumplir con algunos o la mayoría de sus objetivos constitucionales.

En ese orden de ideas, los conflictos que no son procesados por medio de vías institucionales adecuadas suelen ser más difíciles de tratar y resolver, por lo que no solo demora o ralentiza su solución, sino que aumenta los costos sociales y económicos para todas las partes intervinientes en su tratamiento.

La institucionalidad tiene especial relación con el estado de la justicia y legalidad en un país, de modo que si la primera es débil o deficiente, las siguientes dimensiones también se resentirán. Esto es, pueden presentar ciertos niveles de disfuncionalidad.

ii) Contexto Socioeconómico.- El contexto económico se encuentra constituido por los siguientes elementos:

a) Crecimiento inclusivo y desarrollo sostenible del país.- Este elemento se refiere a la distribución equitativa de la riqueza, la participación en la renta nacional, el acceso a oportunidades de crecimiento personal y profesional, el desarrollo de actividades productivas menos contaminantes y más eficientes desde el punto de vista ambiental, entre otros.

De manera que en la medida que los beneficios que reporta o genera la economía de mercado son más desiguales se ensanchan las brechas socioeconómicas y con ello crece el descontento social con el estado de cosas. A la larga, ante la falta de políticas y medidas redistributivas por parte del Estado se incuba el malestar entre los sectores más vulnerables o menos favorecidos por el crecimiento.

b) Estabilidad de precios, salarios dignos, funcionalidad de mercados y regulación flexible.- Es vital que la economía de un país crezca sin sobresaltos importantes que afecten la canasta familiar. A la par es necesario que el mercado y el sector público ofrezcan remuneraciones justas y competitivas para cubrir la mayoría de gastos esenciales. Los mercados, por su parte, deben ser altamente dinámicos, competitivos e innovadores para ofrecer soluciones, productos y servicios de calidad a precios asequibles. En el caso de la regulación, esta es indispensable para el correcto funcionamiento de los sectores económicos, pero debe ser lo suficientemente flexible para adaptarse al ritmo del mercado sin descuidar la protección de los intereses generales de consumidores, trabajadores, etc.

c) Generación de capital humano.- No menos importante dentro del contexto económico es la generación de capital humano ya que es la que posibilita el crecimiento, desarrollo y sofisticación de la economía. En la medida que un país es capaz de brindar oportunidades a su población este experimentará un crecimiento más inclusivo y potente, toda vez que a la par irá reduciendo la pobreza y desigualdad. Solo la generación de capital humano puede reducir las brechas existentes en economías emergentes.

d) La paz social.- Se trata de la estabilidad de la que goza o disfruta un determinado Estado, país o región en un momento o periodo dado. Es sin duda el bien más preciado por la humanidad y por ende se busca preservar y mantener a toda costa. La paz social depende de varias condiciones como el estado de la justicia, la generación de oportunidades, la atención y satisfacción de necesidades básicas, el procesa-miento adecuado de conflictos, entre otros.

e) Mecanismos de solución de controversias.- Los países cuentan con vías o mecanismos de resolución de controversias más o menos institucionalizadas, oficiales y efectivas. Estos responden -o deben responder- a las necesidades de los actores o agentes en conflicto, así como a la naturaleza de los problemas abordados. Dado que los conflictos son inherentes al ser huma-no, tanto individuales como colectivos u organizacionales (entre organizaciones como empresas y comunidades), el procesamiento de los mismos debe ser legítimo para que brinde soluciones duraderas y aceptadas por todos.

iii) Contexto Cultural[120].- El contexto cultural cuenta con los siguientes elementos, a saber:

a) Grado de integración e interculturalidad.- Este elemento proporciona el análisis de la comunicación, diálogo, negociación y relacionamiento entre las distintas culturas que interactúan en un Estado, país o región en particular. El propósito de la interculturalidad como enfoque es el de facilitar o promover relaciones interculturales sanas o de buena fe, transparentes, tolerantes y productivas en la sociedad. El respeto de las diferencias que caracterizan a los diferentes grupos culturales debe ser el punto de partida de los programas, planes o proyecto de integración nacional.

Lo que nos indica o plantea la interculturalidad es que su práctica, difusión y aplicación transversal en materia de políticas públicas es que a mayor grado de interculturalidad los conflictos entre grupos culturales suelen ser menos frecuentes e intensos en comparación con aquellos lugares donde no se la promueve o efectiviza.

b) Cambios en valores, costumbres, prácticas y nociones de desarrollo.- Los cambios en valores, costumbres, prácticas y nociones de desarrollo reflejan la evolución de las relaciones entre las culturas, sean estas relaciones realmente interculturales o no, ya que podrían ser multiculturales, pluriculturales o asimilacionistas como en épocas coloniales en el caso de esta última.

Las transformaciones en esos ámbitos arrojan pistas o detalles sobre los procesos socioculturales, es decir, ayudan a conocer cómo se están relacionando entre mayorías y minorías étnicas o entre distintos culturales.

c) Presencia de choques culturales.- Los conflictos entre culturas o grupos culturales son inevitables en el sector extractivo de la economía. Estos suelen ser más profundos cuando las diferencias en valores culturales y poder son apreciables. De ahí que si estos se producen conviene analizar o monitorear los efectos o consecuencias sobre la paz, relación, desarrollo, estabilidad, etc.

iv) Contexto Ambiental.- El contexto ambiental está compuesto de los siguientes elementos:

a) Control de la contaminación.- El control de la contaminación implica la identificación, estudio y eliminación de pasivos ambientales en el caso de la industria minera. La existencia de pasivos ambientales asociados o vinculados con proyectos abandonados o proceso de cierre es vital para mejorar la imagen del sector.

A nivel de la sociedad en general se refiere a las medidas aplicadas para reducir la contaminación atmosférica, del suelo y subsuelo y componentes hídricos. Esto guarda relación con el procesamiento de desechos industriales y residenciales, eliminación de plásticos, reciclaje y economía circular, etc.

b) Acciones sobre el cambio climático.- El cambio climático representa el mayor reto que enfrenta el mundo por la amenaza que supone para la vida en el planeta en todas sus formas. Los países comprometidos con la reducción de emisiones de efecto invernadero, gases causantes del calentamiento global, suelen exigir e introducir regulaciones orientadas a la sostenibilidad de los procesos productivos, lo que incumbe naturalmente a las empresas.

c) Política de protección de la biodiversidad y ecosistemas.- La conservación de bosques, fuentes de agua y especies en peligro de extinción, entre otros, constituyen medidas comúnmente adoptadas por distintos Estados para preservar el ambiente.

Siendo la afectación del ambiente una de las causas habituales de conflictos sociales en minería, los Estados abocados a la preservación -mediante la reducción efectiva de impactos- suelen presentar menos conflictos sociales al reducir los efectos de los daños ambientales sobre las personas.

d) Estado de la regulación ambiental.- La regulación tiene un rol fundamental ya que países con altos estándares y organismos reguladores eficientes suelen fiscalizar mejor a las empresas extractivas que aquellos que presentan un sistema debilitado a nivel institucional. La supervisión que tiene lugar a lo largo del ciclo de vida de proyectos mineros incide sobre la ocurrencia e intensidad de los conflictos sociales. De modo que la falta de regulación o una regulación deficiente incrementa el riesgo o la posibilidad de conflicto.

5.4.3. Escalas del Contexto.-

Las escalas surgen de la evaluación de los cuatro elementos que forman el contexto del conflicto social: a) político, b) socioeconómico, c) cultural y d) ambiental.

Fuente: Elaboración propia (2021)

5.4.4. Fórmula del Contexto.-

El contexto, como ecuación matemática lineal, se compone por la sumatoria de los valores que reportan los contextos político, socioeconómico, cultural y ambiental y se expresa del modo siguiente:

5.5. EL TIEMPO.-

El tiempo es la última variable o elemento de la fórmula o ecuación del conflicto social. Se trata de una variable exógena al igual que el contexto por no formar parte de los elementos originales o esenciales del conflicto como lo son el problema, el proceso y las personas. El tiempo influye a los elementos primarios antes mencionados de distintas maneras, tanto positiva como negativamente.

La influencia directa del tiempo se aprecia en la complejidad y la intensidad del problema ya que su transcurso afecta el tratamiento, receta, estrategia o método a emplear por especialistas y por las propias partes o actores.

Los asuntos vinculados con el tiempo son su gestión, asignación o distribución cuando se trata de ordenar los mecanismos que procesarán el conflicto. El manejo del tiempo está relacionado con la oportunidad de las intervenciones para evitar el surgimiento del conflicto, su escalamiento o desescalamiento.

5.5.1. Leyes o Características del Tiempo en el Curso del Conflicto Social.-

i) El tiempo se mide en plazos.- Esto implica que se calcula o dimensiona en función al corto, mediano o largo plazo. Su duración representa un factor vital al momento de diseñar medidas para abordar el problema, iniciar o retomar la comunicación, gestionar las relaciones entre las partes y presentar algunas alternativas de solución.

ii) Los problemas tienden a complejizarse en periodos prolongados.- Por lo general los problemas que se tratan de manera tardía o a destiempo suelen complicarse que aquellos que se atienden oportunamente.

La incubación de los problemas se presenta cuando a menudo un problema se deja madurar y se convierte en uno de vieja data, pese a ser importante, clave o principal para resolver el conflicto social.

iii) Los problemas complejos que aparentemente se resuelven en poco tiempo no garantizan una solución integral o real.- Los problemas que presentan varias aristas, causas y efectos deben analizarse con mayor detenimiento y detalle antes de plantear u ofrecer soluciones u opciones a las partes. Conviene reflexionar lo necesario para considerar todas las implicancias, raíces y consecuencias del problema. No es recomendable apresurarse en estos casos.

Las soluciones “fáciles” pueden generar otras complicaciones a futuro. Esto se produce cuando una de las partes adopta la actitud de ceder mucho para resarcir o congraciarse con sus contrapartes, levantar un paro, etc.

iv) Los problemas pueden resurgir o reactivarse con el tiempo.- Esto indica que los periodos de latencia son temporales o momentáneos cuando se trata de conflictos sociales que no encontraron debida solución en el pasado. Estos vuelven a presentarse, a veces tras largos periodos, por asuntos que quedaron pendientes entre las partes. Los conflictos de corta, mediana o larga duración presentan su propia dinámica y ciertas características en particular.

v) La naturaleza, características y complejidad del problema deben determinar el tiempo destinado a su tratamiento y resolución.- Esto quiere decir que el tiempo necesario para conocer, estudiar y resolver un problema depende de sus causas, particularidades y complejidad.

vi) Cuando un problema demora en ser atendido este puede ver incrementada su intensidad.- La intensidad del problema, esto es, las consecuencias que genera, suele ser la respuesta o reacción de las partes que esperan o aguardan por la solución de la controversia. En muchos casos se arriba a situaciones o episodios de crisis por dicha razón o motivo. Demandas sociales inicialmente ignoradas o desdeñadas conducen a hechos de violencia en no pocos casos.

vii) Dilatar o demorar la respuesta o solución puede generar falta de credibilidad o confianza en las partes y los intermediarios encargados de mediar en el conflicto.- En este caso el papel de los mediadores puede resultar perjudicado por desatenciones voluntarias o involuntarias. La confianza en la contraparte puede debilitarse si la demora no encuentra justificación.

viii) El retraso en el cumplimiento de obligaciones y acuerdos puede reestablecer el conflicto.- Las medidas destinadas a garantizar el cumplimiento de lo pactado que no se ejecutan dentro del plazo estipulado o previsto produce malestar e incomodidad con la contraparte responsable.

ix) Los pedidos o solicitudes para instalar o iniciar un proceso de diálogo y/o negociación que no son atendidos contribuyen a reactivar o intensificar el conflicto.- Esta situación indudablemente produce frustración, ira o cólera por parte de los actores ignorados.

x) El tiempo incide fundamentalmente en el ciclo del conflicto.- En la etapa de escalamiento el tiempo suele acelerarse –percepción. El ciclo de vida del conflicto es similar al de los organismos vivientes, pues tiene un nacimiento u origen; un crecimiento, desarrollo o evolución, y finalmente desparece o se extingue.

xi) El paso del tiempo puede ayudar a desescalar el conflicto.- Se refiere a reducir las revoluciones o pulsaciones de los representantes de las partes cuando lucen agitados. A veces propiciar un intermedio, descanso o reprogramación de las jornadas puede reducir o amainar los ánimos.

xii) El transcurso del tiempo puede exacerbar los ánimos.- En la situación inversa o contraria a la anterior, el tiempo puede acelerar las pulsaciones cuando no se escuchan respuestas afirmativas o deseadas. En ambos casos vemos la influencia del tiempo la aparición de ciertas emociones que a la postre determinan el tipo de conducta desarrollada o desplegada.

xiii) Las amenazas, ultimatos u ofertas suelen fijarse en plazos o periodos de tiempo.- Establecer el inicio o vigencia de estas sirve para presionar a la contraparte a tomar una determinada decisión.

xiv) Si hay predisposición, el tiempo que las partes pasen discutiendo o negociando permite un mejor conocimiento y entendimiento mutuo.- A la larga, tras interactuar de manera frecuente las partes van despejando dudas con respecto al carácter o personalidad de sus contrapartes. La “convivencia” en extenuantes sesiones de diálogo suelen ayudan a distender los ánimos e ingresar en periodos de comunicación coloquial.

xv) Los procesos de diálogo y negociación se ordenan o estructuran en función del tiempo.- Estos se dividen internamente en etapas y se fijan plazos y elaboran cronogramas para determinar la duración de las conversaciones conducentes a solucionar el conflicto.

xvi) La prevención del conflicto social depende de actuaciones oportunas por parte de los actores involucrados y/o agentes mediadores.- En todo conflicto la intervención pertinente o adecuada es aquella que se realiza o produce en el momento preciso. Esto naturalmente depende del monitoreo o seguimiento efectuado sobre la situación para determinar el tiempo apropiado.

5.5.2. Clases de Tiempo.-

a) El tiempo social.- Se trata del proceso social de toma de decisiones colectivas en el seno de una comunidad. Es aquel tiempo que corresponde a los Grupos de Interés Externos (GIE), en particular a los pueblos indígenas y comunidades campesinas del área de influencia social. Sus tiempos, reacciones y respuestas no siempre coinciden con el tiempo de la empresa, especialmente con el tiempo al que desea marchar el área de operaciones y la gerencia por factores climáticos, vigencia de permisos y costos financieros.

b) El tiempo técnico.- Se refiere al tiempo del proceso técnico. En otras palabras, es el tiempo de la empresa extractiva. La falta de coincidencia entre el tiempo social y el técnico puede generar controversias y conflictos, dada la marcha programada a la que pretende avanzar el área operativa de los proyectos de inversión privada. Los diferentes ritmos de los actores involucrados generan enormes presiones sobre el departamento de Relaciones Comunitarias (RR. CC.), pues debe encargarse de manejar la situación con propiedad para que la premura por cumplir con el cronograma operativo –genera presiones sobre los costos- no colisione con el ritmo en el que las comunidades locales se informan o procesan la información, debaten internamente y toman decisiones colectivas.

c) El tiempo gubernamental.- Es el tiempo en el que operan, actúan e intervienen los funcionarios de entidades especializadas en la prevención, gestión, resolución y transformación del conflicto social. Este tiempo no suele coincidir con el de las preocupaciones, temo-res, amenazas o necesidades que perciben a los actores económicos (empresas) y sociales (comunidades). La falta de simultaneidad del tiempo gubernamental con el empresarial y comunal produce el escalamiento del conflicto y su complicación.

5.5.3. Escala del Tiempo.-

El tiempo en materia de conflictos sociales es relativo, pero no en un sentido einsteiniano ya que no tiene que ver con su relación con la distancia, el espacio o la posición del observador en el terreno de la física, sino que depende de la percepción positiva o negativa que los actores participes del mismo le asignan o confieren en función a su transcurso o duración. Esta es otra propiedad del tiempo, ya que al no transcurrir de transcurre de manera igual o similar en todos los casos, genera ciertas diferencias entre las partes.

Si bien pudimos considerar al tiempo como otro factor o elemento que diferencia a las partes dentro del elemento personas, su particularidad como variable que influencia a las otras variables y subvariables solo puede apreciarse realmente si se la trata como elemento externo que modifica al producto de las demás.

Asimismo, por efectos estrictamente prácticos, al igual que en el caso de las otras variables, el tiempo no asume valores negativos como -1 ó -0.5, por ejemplo, para evitar complicaciones innecesarias en su cálculo o determinación, de ahí que optáramos por emplear valores positivos en todos los ejercicios o casos analizados.

El hecho de que el tiempo no sea valorado de la misma forma por las partes implica que cada uno lo percibe de un modo particular, esto es, en función de si su transcurso favorece o perjudica sus intereses. Esa es precisamente la clave para evaluar o determinar el curso o paso del tiempo en cada uno de los actores del conflicto social.

En principio lo calculamos para los actores principales o primarios del conflicto porque estos tienen la posibilidad, casi exclusiva, de abordarlo y resolverlo por sí mismos, aun cuando sean asistidos por terceros que asumen los roles de mediador o facilitador en los procesos de diálogo. De modo que los tres actores a ser analizados no serían otros que el Estado (gobierno), la empresa minera y la comunidad local.

Adicionalmente agregamos el tiempo del problema que representa la duración que el problema o conjunto de problemas. Esto es lo que esencialmente lo mantiene vigente, activo y sin solución integral. El tiempo del problema refleja la continuidad de determinados asuntos pendientes (no tratados) de muy corta, corta, mediana, larga o muy larga duración. La persistencia del problema es la causal habitual que promueve, sea porque no se han atendido una o varias de sus aristas (elementos), la reactivación del conflicto social.

Una característica fundamental del tiempo es que no es neutro, por lo que no puede asumir el valor de 0 (cero) en ninguno de los casos o escenarios. La razón es que siempre influye en los demás elementos o variables del conflicto. El tiempo, como magnitud, no avanza de manera indiferente o pasiva ya que su paso genera una serie de alteraciones, cambios, repercusiones o consecuencias en percepciones, emociones, conductas, etc. que luego deben evaluarse para determinar la verdadera magnitud o gravedad del conflicto.

Fuente: Elaboración propia (2021)

5.5.4. Fórmula del Tiempo.-

El tiempo, como ecuación matemática lineal, se compone por la sumatoria de los tiempos de los actores primarios y del problema, de modo que se expresa de la forma siguiente:

VI. EJERCICIO DE DEMOSTRACIÓN SOBRE LA UTILIDAD DE LA FÓRMULA GENERAL DEL CONFLICTO SOCIAL.-

El presente ejercicio tiene como finalidad o propósito el de demostrar la utilidad de la fórmula o ecuación del conflicto social en minería. Además se busca la familiaridad de su uso para calcular o medir la magnitud o gravedad de un conflicto social en particular. La fórmula se puede aplicar a conflictos en desarrollo (vigentes) como a aquellos desactivados para realizar comparaciones y análisis.

Naturalmente pretendemos que se aplique a los conflictos activos para ayudar particularmente a las partes en conflicto, tomadores de decisiones públicas, funcionarios, especialistas en gestión de riesgos sociales y cualquier otro interesado en la determinación numérica del conflicto bajo tratamiento o análisis.

El valor fundamental que puede aportar la fórmula a la gestión, resolución y transformación de conflictos sociales radica en el conocimiento, identificación y definición de los elementos, variables y subvariables que componen y operan al interior del conflicto social en minería. Estas presentan una serie de relaciones o conexiones que ayudan a comprender su naturaleza, funcionamiento y dinámica.

Esto puede ayudar al diseño de mejores métodos, herramientas e intervenciones para abordar las distintas complejidades que presenta el conflicto social en el sector extractivo de la economía. La metodología empleada en la determinación de las variables, por ejemplo, puede contribuir al estudio o análisis de los diversos mecanismos internos que mueven o articulan al conflicto social en minería.

Ahora bien, nuestro ejercicio intenta operativizar la fórmula a partir de los siguientes supuestos, a saber:

Dada la fórmula anteriormente presentada del conflicto social:

Donde:

i) El problema, como uno de los elementos principales, se encuentra representado por la siguiente expresión (sumatoria) =

El problema está constituido por las subvariables:

Acto seguido, partimos de la premisa de que el conflicto presenta un solo problema. Además los valores máximos que pueden asumir estas subvariables son: 5, 5 y 10, respectivamente.

Cuando las subvariables son reemplazadas por valores numéricos tenemos:

ii) El proceso, otro de los elementos principales, se encuentra representado por la siguiente expresión =

El proceso está conformado por las subvariables:

A continuación, consideramos los valores máximos que pueden asumir estas subvariables, los cuales son 5, 5 y 5, respectivamente.

Cuando las subvariables son reemplazadas por valores numéricos tenemos:

iii) Las personas, por su parte, el último de los tres elementos intrínsecos del conflicto, está conformada por la siguiente expresión =

El elemento personas está formado por las subvariables:

Ahora fijamos los valores máximos que pueden asumir estas subvariables, los cuales son 5, 5 y 10, respectivamente.

Cuando reemplazamos las subvariables por valores numéricos obtenemos:

iv) Los dos elementos externos o extrínsecos son el contexto del conflicto y el tiempo. Estos se representan de la siguiente manera:

El contexto, como sumatoria de cinco subvariables, presenta un valor máximo de 4 ya que los subcontextos político, socioeconómico, cultural y ambiental tienen 1 como máximo valor. Por ende, la sumatoria de los máximos valores arroja 4.

El tiempo, como sumatoria de cuatro subvariables, presenta un valor máximo de 4 ya que los cuatro tipos de tiempo: el comunitario, empresarial, estatal y el tiempo del problema tienen 1 como máximo valor. Por ende, el resultado de la suma de los valores máximos es 4.

v) Finalmente, luego de establecer los valores numéricos procedemos a reemplazarlos por las variables en la fórmula general del conflicto social.

VII. CONCLUSIONES.-

I. A partir de la fórmula puede establecerse un índice o indicador para medir la magnitud o gravedad del conflicto social, esto es, puede expresarse en un valor numérico entero, lo que implica que puede ser cuantificado pese a ser un fenómeno social bastante complejo por los elementos, características y dinámica que comúnmente presenta.

II. La expresión matemática establece la relación entre elementos, variables y subvariables, es decir, su interrelación entre grupos que inciden o determinan la estructura, dinámica y desarrollo del conflicto social en minería. De esta manera se pone de manifiesto la naturaleza, estructura y mecánica del conflicto.

III. La ecuación nos indica cómo está conformado o compuesto un conflicto social, esto es, qué elementos posee realmente y las relaciones entre estos, lo que permite diseñar mejores modelos de prevención, gestión, resolución y transformación de conflictos sociales.

IV. Se verifica la conformación de las personas, el proceso y el problema como elementos principales del conflicto social, siendo variables endógenas del mismo, y a su vez se determina que el tiempo y el contexto son las variables exógenas. Esta distinción es importante para precisar el tipo de influencia que ejercen sobre las variables o elementos principales.

V. En cuanto a las particularidades de la fórmula, se observa que la relación es la subvariable más importante dentro del elemento personas debido a que los conflictos en general son de índole u orden relacional. De ahí que posea un mayor rango que subvariables como las capacidades y diferencias.

VI. La perceptibilidad, subvariable del elemento problema, mantiene una relación directamente proporcional con la subvariable intensidad, de modo que cuando la primera baja, la segunda también. La intensidad se encuentra necesariamente subordinada a la perceptibilidad pues el conflicto germina o aparece en la percepción individual y/o grupal de los actores.

VII. Al identificar inobjetablemente los elementos, variables y subvariables del conflicto social se podrá construir un modelo predictivo de conflictos más preciso y efectivo que advierta la gestación u origen de hechos o situaciones que ameriten la intervención oportuna de las instituciones del Estado y los responsables del monitoreo y evaluación de riesgos sociales en las empresas extractivas.

— — — — — — — — — — — — — — — — — — -— — — — — —

NOTAS:

[1] Lederach, Juan Pablo (1992). “Enredos, Pleitos y Problemas: Una Guía Práctica para Ayudar a Resolver Conflictos.” Ediciones Clara-Semilla, Guatemala 1992, pp. 11–18.

[2] Definición otorgada por la Defensoría del Pueblo, en el Curso Virtual “Introducción a la conflictividad social desde la perspectiva de la Defensoría del Pueblo”. Perú-2009.

[3] Defensoría del Pueblo. “Ante todo, el diálogo. Defensoría del Pueblo y conflictos sociales y políticos”. Primera Edición, noviembre 2005.

[4] Informe Willaqniki N°1 de la ONDS., pp. 17. Definición basada parcialmente en la definición contenida en el documento Lineamientos y Estrategias para la Gestión de Conflictos Sociales, aprobados por Resolución Ministerial 164–2011-PCM.

[5] La SGSD no solo debería enfocarse en la gobernabilidad y evitar conflictos, sino también en la construcción de ciudadanía democrática, empoderando a grupos excluidos de la sociedad; asimismo, debe generar mecanismos institucionales para que los conflictos sociales se procesen pacíficamente.

[6] El extractivismo y el posextractivismo son dos propuestas o modelos de desarrollo que tienen vigencia o actualidad. El extractivismo supone aprovechar la riqueza natural que ofrece el país, como la disponibilidad de abundantes yacimientos minerales, para obtener ingresos que financien programas sociales, planes de infraestructura, etc. En cambio el posextractivismo implica promover distintas alternativas productivas a fin de evitar la dependencia de sectores dedicados a la explotación de recursos, así como evitar los impactos que dicha explotación causa sobre el ambiente. El posextractivismo se construye a partir del planteamiento de la sostenibilidad, es decir, de alcanzar el desarrollo a través de actividades duraderas en el tiempo, y que a la vez amigables con el ambiente.

[7] Los pueblos indígenas son grupos descendientes de las poblaciones precolombinas, por cuya cosmovisión sobre el territorio, la naturaleza, la cultura y la espiritualidad mantienen una particular relación con los recursos naturales y la biodiversidad de sus territorios. Su situación de vulnerabilidad los convierte en sujetos de protección especial por parte del derecho internacional y nacional. Estos pueblos han pasado por procesos históricos de servidumbre, colonización, esclavitud y exterminio, han sufrido explotación en plantaciones caucheras y gran afectación por parte de industrias petroleras, mineras, etc., así como la alteración de su entorno y modo de vida tradicional por deforestación, actividades agroindustriales, narcotráfico y violencia asociada a movimientos armados, etc.

[8] Alejandro Diez sostiene que las comunidades campesinas deben ser entendidas como resultado de profundos procesos de cambio social, político, económico y cultural en el país y la región. La identidad comunal o el sentido de lo comunal se encuentra en redefinición permanente por los nuevos retos y desafíos que enfrenta la organización comunitaria. Esta forma de organización humana tiene antecedentes en el ayllu, célula primigenia o nuclear a partir de la cual de articulaba el mundo andino en tiempos precolombinos e incaicos. Diez manifiesta que no es posible argumentar que existe un solo tipo de comunidad, pues existen una gran diversidad. Las diferencias entre comunidades radican en sus tamaños, historia, especialización productiva, organización, antigüedad, entre otros elementos. La formación de comunidades es anterior a la Reforma Agraria propiciada por el gobierno militar de Velasco Alvarado. Durante este proceso traumático se rebautiza a las comunidades como campesinas, con el propósito de lograr su visibilización política, jurídica, económica y social. Es decir, con el fin de reivindicar sus derechos e identidades. En la actualidad existe debate en torno a si las comunidades campesinas son pueblos indígenas para acceder a determinados derechos colectivos. En Diez Hurtado, Alejandro. Tensiones y transformaciones en comunidades campesinas. Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas de la PUCP. Primera edición, octubre de 2012, pp. 10–33.

[9] La protesta social en América Latina. Coordinado por Fernando Calderón.- 1ª ed.- Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2012. (Cuaderno de Prospectiva Política 1), pág. 283.

[10] Ob. Cit., pág. 284.

[11] Ob. Cit., pág. 284.

[12] Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD). ABC de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo — Informes y publicaciones de la PCM. Lima, 10 de julio de 2018. Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/187140/ABC_de_la_SGSD.pdf

[13] Myriam Cabrera (2004). La Comunicación y la Administración de Conflictos — Implicaciones para el Sector Extractivo. Editado por: PERCAN (Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú), Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional y Ministerio de Energía y Minas (MEM). Primera Edición. Lima, mayo de 2004, pp. 54.

[14] Según el DRAE, en su segunda acepción: sensaciones interiores que resultan de una captación realizada a través de los sentidos o en su tercera acepción: conocimiento, aprehensión de conceptos e ideas.

[15] Cabrera, Myriam, p. 59.

[16] Ibídem.

[17] Cabrera, Myriam, p. 60.

[18] Ibidem.

[19] Ibídem.

[20] Kemp, Deanna y Bond, Carol J (2009). En “Perspectivas de la industria minera en el manejo de quejas de la comunidad. Resumen y análisis de las entrevistas de la industria”. Un estudio elaborado por El Centro para la Responsabilidad Social en Minería (CSRM) de la Universidad de Queensland, Australia, y la Iniciativa de Responsabilidad Social Corporativa de la Escuela de Gobierno de la Universidad de Harvard [1] Atkins, David y Wildau, Susan (2007). El Poder del Diálogo — Resumen Ejecutivo. Construyendo consenso: Historia y Lecciones Aprendidas de la Mesa de Diálogo y Consenso CAO-Cajamarca, Perú. Oficina del Asesor en Cumplimiento/Ombudsman (CAO, puesto independiente que reporta directamente al Presidente del Grupo Banco Mundial (BM). Washington, DC, 2007. Abril, 2009.

[21] En Kyttle, Beth y Ruggie, John Gerard (2005). “Corporate as Risk Management: A Model for Multinationals”. Corporate Social Responsability Initiative Working Paper N° 10. Cambridge, MA: John Kennedy School of Government, Harvard University. 2005., p. 6.

[22] Defensoría del Pueblo, Ob. Cit., pp. 32.

[23] Defensoría del Pueblo, Ob. Cit., pp. 32.

[24]Ob. Cit., pp. 32.

[25]Ob. Cit., pp. 32.

[26] Ob. Cit., pp. 31.

[27] VGT-PCM, MINEM, MINAM, ANA, etc.

[28] Esto lo dijo a Convoca el experto en conflictos sociales de Oxfam, Miguel Lévano. El especialista llegó a esta conclusión luego de analizar los reportes de la Defensoría del Pueblo. Esto revela la inexistencia de un sistema de prevención de conflictos sociales y de la institucionalización del diálogo.

[29] Ob. Cit., pp. 31.

[30] Balapatiño, Vanessa; Crispin, Yalina; y Villanueva, Andrea (2020). Departamento de BBVA Research. Sector Minero. Evolución reciente y perspectivas de corto plazo. Perú, enero 2020. Disponible en: https://www.bbvaresearch.com/en/publicaciones/peru-mining-sector-recent-evolution-and-short-term-outlook-3/

[31] Huamaní Ober, Giselle; Macassi Lavander, Sandro; Galarreta Alegría, Julio y Rojas Alcalde, Telmo. Hacia una mejor gestión de los conflictos socioambientales en el Perú. CIES. Primera edición: Lima, marzo de 2012, pp. 38.

[32] Balapatiño, Vanessa; Crispin, Yalina; y Villanueva, Andrea (2020). Departamento de BBVA Research. Sector Minero. Evolución reciente y perspectivas de corto plazo. Perú, enero 2020. Disponible en: https://www.bbvaresearch.com/en/publicaciones/peru-mining-sector-recent-evolution-and-short-term-outlook-3/

[33] José Carlos Orihuela, César Huaroto, Maritza Paredes. Escapando de la maldición de los recursos locales: conflictos socioambientales y salidas institucionales. CIES, Lima, setiembre de 2014, pp. 34.

[34] Declaración brindada a RPP el 19 de setiembre de 2013.

[35] Huamaní Ober, Giselle; Macassi Lavander, Sandro; Galarreta Alegría, Julio y Rojas Alcalde, Telmo. Hacia una mejor gestión de los conflictos socioambientales en el Perú. CIES. Primera edición: Lima, marzo de 2012, pp. 42.

[35] Ob. Cit., pp. 45.

[36] Ob. Cit., pp. 45.

[37] En el caso de las comunidades campesinas la entidad más representativa es la Confederación Nacional de Comunidades Impactadas por la Minería (CONACAMI), y en el caso de los pueblos indígenas se encuentra AIDESEP (Asociación Interétnica de Desarrollo de Selva Peruana), ONAMIAP (Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas), CONAP (Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú), entre otras.

[38] Ob. Cit., pp. 45.

[39] La Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS, por sus siglas en inglés), por ejemplo, examinó en el ámbito de una mesa de diálogo el primer Estudio de Impacto Ambiental (EIA) elaborado por Southern Perú S.A. para lograr la aprobación del Proyecto Tía María. El resultado de esta auditoría ambiental fue negativo para la empresa, toda vez que UNOPS realizó más de 130 observaciones, obligándola a paralizar su proyecto.

UNOPS, por su parte, también participó en la elaboración del Estudio de Balance Hídrico en el caso Majes Siguas II. El Gobierno Regional de Cusco se opuso inicialmente y no hubo garantías para que el equipo de UNOPS realice el trabajo, sin embargo, UNOPS pudo culminar el Estudio a pesar de los problemas para iniciar su trabajo de campo. El Informe Final de Balance Hídrico fue remitido al Tribunal Constitucional para que resuelva la controversia entre los gobiernos regionales de Cusco y Arequipa[6].

USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional), trabaja los temas de conflictos sociales en el país mediante la generación de capacidades para el diálogo y la resolución de conflictos en comunidades locales y funcionarios públicos. También ha intervenido en el diseño de programas y planes de desarrollo en zonas afectadas por la contaminación.

[40] Las universidades, “como instituciones dedicadas a la investigación científica y a la observación de los conflictos, las universidades tienen un rol importante para aportar en los conflictos con una perspectiva objetiva, imparcial y especializada. Aunque la metodología de la “solución de problemas” (problem solving workshops) no es conocida por las universidades en el Perú, posee mucho potencial y podría servir para que las universidades asuman un rol más activo de observadores — como analistas del conflicto y de la búsqueda de soluciones — . Lo que se encuentra es un involucramiento marginal de las universidades en los procesos de solución de conflictos, sobre todo de las universidades regionales. La Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) ha asumido distintos roles en el manejo de conflictos, uno de ellos a través de la creación de una Defensoría Ad-hoc para la implementación del gas de Camisea, lo cual no es un rol típico para una universidad, pero demuestra el potencial de este tipo de institución para la intervención en conflictos”. En Huamaní Ober, Giselle; Macassi Lavander, Sandro; Galarreta Alegría, Julio y Rojas Alcalde, Telmo. Hacia una mejor gestión de los conflictos socioambientales en el Perú. CIES. Primera edición: Lima, marzo de 2012, pp. 46–47.

[41] En algunos casos, como en la Mesa de Diálogo de Moquegua, que analizó las implicancias del Proyecto Quellaveco, el concurso de los colegios profesionales fue destacado porque ayudaron a disipar los temores que generaba el proyecto por medio del diseño de alternativas inocuas en el uso del agua por parte de la empresa (una de las preocupaciones radicaba en la falta de agua del Río Asana para los agricultores). Información proporcionada durante entrevista con Luis Serpa Coda, gerente de Anglo American en Perú, realizada el 13 de agosto de 2013.

[42] Ob. Cit., pp 49.

[43] Ob. Cit., pp 49–50.

[44] Ob. Cit., pp 50.

[44] Ob. Cit., p 51.

[45] Ob. Cit., p 51.

[46] Ob. Cit., p 51.

[47] Ury, William L (2003). “Third Siders. Beyond Intractability”. Eds. Guy Burgess and Heidi Burgess. Conflict Information Consortium, University of Colorado, Boulder. Posted: December 2003 <http://www.beyondintractability.org/essay/thirdsiders>..

[48] Hoetmer, Raphael. En: Minería. Movimientos Sociales y las Disputas del Futuro. PDTG y Cooperacción. Lima, 2013.

[49] Hoetmer, Raphael. Ídem.

[50] “En muchos casos de conflicto la participación de la autoridad local, generalmente el alcalde distrital o provincial, potencia al movimiento y le confiere representación política a los diversos intereses. El alcalde se convierte en un representante o vocero que gestiona el diálogo con el Gobierno Central y la empresa. Aquí vemos la articulación entre el poder político local, que incluso puede vincular al gobierno regional, con el poder social encarnado por la comunidad y sus aliados locales”, en Reyna Ugarriza, César (2020). Modelo Predictivo de Conflicto Sociales (segunda parte). Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/modelo-predictivo-de-conflicto-sociales-segunda-parte-782ad5f1aa08

[51] Ibidem.

[52] Reyna Ugarriza, César (2020). El poder en la negociación en el ámbito minero-comunitario. Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/el-poder-en-la-negociaci%C3%B3n-en-el-%C3%A1mbito-minero-comunitario-61b9069f39f9

[53] El Convenio Marco es un acuerdo entre los protagonistas de la relación en el sector minero-comunitario. Dicho acuerdo se encuentra orientado a prevenir y/o evitar conflictos sociales en dicho ámbito, así como al establecimiento, mantenimiento y mejora de una relación que beneficie a las partes, convirtiéndolas en socias estratégicas por medio de la aprobación del citado instrumento legal (Convenio Marco), a fin de que refleje sus objetivos, intereses, principios, derechos y obligaciones (compromisos), identificando ciertos mecanismos de solución de controversias, áreas de cooperación mutua y proponiendo la modificación consensuada del acuerdo original por medio de mecanismo convencionales o contractuales.

[54] Reyna Ugarriza, César (2020). Modelo Predictivo de Conflicto Sociales (segunda parte). Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/modelo-predictivo-de-conflicto-sociales-segunda-parte-782ad5f1aa08

[55] Ibidem.

[56] Reyna Ugarriza, César (2019). Las culturas en la negociación en el sector extractivo. Lima, enero de 2019. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/las-culturas-en-la-negociaci%C3%B3n-en-el-sector-extractivo-3530d5ac1d51

[57] Reyna Ugarriza, César (2020). El poder en la negociación en el ámbito minero-comunitario. Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/el-poder-en-la-negociaci%C3%B3n-en-el-%C3%A1mbito-minero-comunitario-61b9069f39f9

[58] Reyna Ugarriza, César (2019). Las culturas en la negociación en el sector extractivo. Lima, enero de 2019. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/las-culturas-en-la-negociaci%C3%B3n-en-el-sector-extractivo-3530d5ac1d51

[59] El núcleo de toda cultura es, siguiendo a Robert Janosik, el conjunto de normas y el sistema de valores, los cuales no surgen de manera acabada toda vez que son el producto o resultado de la continua interacción de una serie de factores. Entre estos destacan la política, la economía, la estructura social, la lengua, la religión y la educación dominante. En el centro de la cultura es donde encontramos, por ejemplo, que para algunas la autonomía del individuo es más importante, como a occidental; mientras que otras, como la andina, enfatizan en el carácter colectivo o el del propio grupo sobre la persona. En Janosik, Robert. Rethinking the Culture-Negotiation Link in Negotiation Theory and Practice, eds. J. William Breslin and Jeffery Z. Rubin, (Cambridge: The Program on Negotiation at Harvard Law School, 1991), pp. 235–246.

[60] Reyna Ugarriza, César (2019). Las culturas en la negociación en el sector extractivo. Lima, enero de 2019. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/las-culturas-en-la-negociaci%C3%B3n-en-el-sector-extractivo-3530d5ac1d51

[61] Reyna Ugarriza, César (2020). El poder en la negociación en el ámbito minero-comunitario. Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/el-poder-en-la-negociaci%C3%B3n-en-el-%C3%A1mbito-minero-comunitario-61b9069f39f9

[62] Ibidem.

[63] El coeficiente de Gini toma los valores entre 0 y 1, en donde 0 corresponde a la perfecta igualdad y el valor 1 corresponde con la perfecta desigualdad.

[64] César (2020). Modelo Predictivo de Conflicto Sociales (segunda parte). Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/modelo-predictivo-de-conflicto-sociales-segunda-parte-782ad5f1aa08

[65] BBVA (2017). Departamento de BBVA Research. Perú: Sector Minero. Lima, Noviembre 2017.

[66] Reyna Ugarriza, César (2020). El poder en la negociación en el ámbito minero-comunitario. Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/el-poder-en-la-negociaci%C3%B3n-en-el-%C3%A1mbito-minero-comunitario-61b9069f39f9

[67] Reyna Ugarriza, César (2020). Modelo Predictivo de Conflicto Sociales (segunda parte). Lima, enero de 2020. Disponible en: https://cesarreyna78.medium.com/modelo-predictivo-de-conflicto-sociales-segunda-parte-782ad5f1aa08

[68] Blake, R.R. y Morton, J.S.: The managerial grid, Gulf Publishing, Houston, 1964. En Flint, Pinkas (2003). Negociación Integral. Editorial Jurídica Grijley E.I.R.L. Lima, febrero, 2003. pp. 10–55.

[69] Lederach, Juan Pablo. “Enredos, Pleitos y Problemas: Una Guía Práctica para Ayudar a Resolver Conflictos.” Ediciones Clara-Semilla, Guatemala 1992, pp. 14.

[70] Ob. Cit., pp 14.

[71] Ob. Cit., pp 14.

[72] Ob. Cit., pp 14.

[73] Instituto para el Análisis y la Resolución del Conflicto. Manual de teorías básicas de análisis y resolución de conflictos. Taller de Verano: La investigación académica y la práctica de la resolución de conflictos sociales: ampliando el campo. Universidad George Mason. junio de 2008, Arlington, VA, EE.UU., pp. 12.

[74] Estos elementos fueron desarrollados por Lederach. Aquí se presentan de forma resumida.

[75] Lederach, Juan Pablo. Enredos, pleitos y problemas. Una guía práctica para ayudar a resolver conflictos. Ediciones Clara-Semilla 1992, pp. 16.

[76] Programa de Especialización Conflictividad Social y Diálogo Intercultural: Teoría, análisis y gestión para la resolución y transformación. Módulo I: Teoría de la conflictividad social. Responsable: Pablo Castillo Lauz, sociólogo (PUCP). Agosto 2013.

[77] Ibídem.

[78] Ibídem.

[79] Instituto para el Análisis y la Resolución del Conflicto. Manual de teorías básicas de análisis y resolución de conflictos. Taller de Verano: La investigación académica y la práctica de la resolución de conflictos sociales: ampliando el campo. Universidad George Mason. junio de 2008, Arlington, VA, EE.UU., pp. 12.

[80] Programa de Especialización Conflictividad Social y Diálogo Intercultural: Teoría, análisis y gestión para la resolución y transformación. Módulo I: Teoría de la conflictividad social. Responsable: Pablo Castillo Lauz, sociólogo (PUCP). Agosto 2013.

[81] De Echave et al. (2009) Minería y conflicto social. Lima: Centro Bartolomé de Las Casas, Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) e Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 424 páginas.

[82] Nos referimos a las comunidades locales a través del desarrollo de capacidades negociadoras y comunicativas, por ejemplo.

[83] Este proyecto cuprífero es rechazado por la mayoría de la población agricultora del Valle del Tambo, distrito de Cocachacra, provincia de Islay, Región Arequipa. La licencia concedida por la Dirección General de Minería del MINEM fue suspendida por el Consejo de Minería, instancia administrativa cuestionada por recibir presiones del Presidente de la República Martín Vizcarra para lograr la anulación de la licencia otorgada el 25 de julio de 2019.

[84] La licencia social puede ser comparada con un acto administrativo del gobierno en la medida que no solo comunica una determinada decisión, sino que genera obligaciones inmediatas entre las partes involucradas. Cuando la comunidad otorga la licencia social se está obligando con terceros a respetar la ejecución de un proyecto o medida en particular. Esto quiere decir que no lo cuestionara en la medida que no existan violaciones a sus derechos fundamentales o afectaciones a sus intereses colectivos. La licencia social le concede el derecho al tercero para desarrollar sus actividades bajo un clima de tranquilidad y estabilidad, pero a la vez representa la obligación para la propia comunidad de no afectar el normal desarrollo de dichas actividades (la propia comunidad se abstiene de recurrir a cualquier mecanismo injustificado de presión). Generalmente la licencia social se plasma o formaliza durante la celebración de un acuerdo (Convenio Marco) que genera una serie de derechos y obligaciones para empresas extractivas y comunidades locales. En tanto las partes cumplan con los compromisos asumidos en el ámbito del acuerdo y canalicen adecuada y pacíficamente sus diferencias, no hay motivo para que la licencia social se anule, revoque o se deje sin efecto. La licencia social es una de las expresiones del derecho a la autonomía de las poblaciones indígenas.

[85] Instituto Peruano de Economía (IPE), El Costo Económico de la no ejecución de los proyectos mineros por conflictos sociales y/o trabas burocráticas, Julio 2015, Lima, Perú.

[86] Macera, Daniel. “Resolución de conflictos sociales costaron al menos US$270 millones en últimos 15 meses”, El Comercio, Sección Perú. Lima, 3 de marzo de 2019. Disponible en: https://elcomercio.pe/economia/peru/resolucion-conflictos-sociales-costaron-us-270-mlls-ultimos-15-meses-noticia-613001

[87] Libro Verde de la Comisión Europea (2002). Fomentar un Marco Europeo para la Responsabilidad Social de las Empresas. Publicado por ESADE. Barcelona, noviembre 2002. P. 27. Disponible en: http://itemsweb.esade.edu/wi/research/iis/pdfs_web/Libro_Verde.pdf

[88] Peña Jumpa, Antonio. Las causas estructurales y sistémicas de los conflictos sociales en el Perú. Revista Ius et Veritas, Edición digital IUS 360, del 24 de octubre de 2012. Disponible en: http://ius360.com/columnas/antonio-pena-jumpa/las-causas-estructurales-y-sistemicas-de-los-conflictos-sociales-en-el-peru/

[89] Para Rómulo Mucho, ex viceministro de Minas, “uno de los males del Perú es que el Estado casi nunca está presente en la comunidad. Entonces tenemos un problema de descentralización”, concluye. En RT. ¿Por qué es el Perú el país con más conflictos mineros en América Latina? Publicado: 14 noviembre de 2017. Disponible en: https://actualidad.rt.com/programas/cartas-mesa/255160-peru-conflictos-mineros

[90] Perú se ubica en el puesto 77 de 186 países en la clasificación de Índice de Desarrollo Humano 2012. Disponible en: http://www.propuestaciudadana.org.pe/sites/default/files/sala_lectura/archivos/Informe%20sobre%20Desarrollo%20Humano%202013.pdf

[91] El instituto propuesto sería un organismo público-privado, vinculado a la ONDS, con una misión que sintetice los elementos expuestos (cultura de paz y cultura de diálogo, valores democráticos y formación de consensos), con objetivos estratégicos y resultados a corto y mediano plazo. Fuente: Institucionalizando el Diálogo — Experiencias y aportes de la ONDS — PCM 2012–2013. http://onds.pcm.gob.pe/publicaciones/Publicacion_Anual.pdf

[92] Lederach, John Paul. “Conflict Transformation”. Beyond Intractability. Eds. Guy Burgess and Heidi Burgess. Conflict Information Consortium, University of Colorado, Boulder. October 2003.

[93] Esta presencia exigua afecta, sin lugar a dudas, las relaciones de la empresa minera con las comunidades locales porque genera grandes expectativas y temores sobre las primeras.

[94] Crítica a la metodología y tipología de conflictos de la ONDS — PCM.- crítica a la definición de conflicto de la ONDS. crítica a la clasificación en diferencias, controversias y conflictos de la ONDS http://diario16.pe/columnista/6/javier-torres/2267/el-conflicto-no-es-un-juego-de-palabras

[95] Y, aunque no llame la atención que en un contexto de caída de los precios internacionales del oro, la plata y el cobre, el ministro de Energía y Minas insista en que todo está bien y que todos los proyectos marchan viento en popa, siempre y cuando no se hagan reformas, tampoco en un contexto de excelentes precios de los minerales la tecnocracia estatal aceptó mayores cambios en las reglas de juego de sector, ni siquiera con el interés de mejorar las relaciones entre empresas y comunidades, y mucho menos para participar activamente como garante de derechos, optando por intervenir solo cuando los conflictos estallaban o con su habitual cuota de muertos y heridos. http://diario16.pe/columnista/6/javier-torres/2549/minera-a-sin-consulta-previa

[96] Reporte N° 116 del defensor adjunto correspondiente al mes de octubre de 2013. Ver video: http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3&v=10985#video

[97] José De Echave — Crítica al gobierno en materia de conflictos sociales (tratamiento de los conflictos)… Discurso presidencial del 28 de julio de 2013. El informe de la comisión multisectorial, “encargada de elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar condiciones ambientales y sociales bajo las que se desarrollarán las actividades económicas, especialmente las industrias extractivas”, fue entregado el 10 de octubre del año pasado y seguramente está muy bien guardado en un escritorio de la Presidencia del Consejo de Ministros. De los cuatro ejes estratégicos aprobados por la comisión (Estado soberano y garante de derechos; mejora en la calidad de vida con ambiente sano; compatibilizando el aprovechamiento armonioso de los recursos naturales y; patrimonio natural saludable), habría que preguntarse en qué aspectos se ha avanzado. Lo cierto es que salvo la creación del nuevo Sistema Nacional de Certificación Ambiental (que ya debería tener por lo menos una cabeza visible), poco o casi nada se ha avanzado. Por eso las menciones en el último discurso de lo ambiental y la minería suenan a lugares comunes y a nada concreto. El presidente habló de “fortalecer el contrato social entre la comunidad, la empresa y el Estado”, pero no ha dicho cómo y qué es lo que se está haciendo o pretende hacer. También ha mencionado como “experiencia replicable” el caso del proyecto minero de Las Bambas, en Apurímac, región que aparece, según los últimos reportes de la Defensoría del Pueblo, en el segundo lugar en cuanto a número de conflictos.

[98] Los escasos mecanismos de participación ciudadana y consulta que, pese a la reciente promulgación de la Ley de Consulta, presentan las siguientes limitaciones: no existen mecanismos de participación y acceso a la información en las fases de entrega de concesiones; las poblaciones sólo son convocadas cuando se va a aprobar el Estudio de Impacto Ambiental, es decir, poco antes de entrar a la fase de explotación y cuando casi todo ya está decidido; tampoco existe obligación alguna por parte de la autoridad de Energía y Minas de considerar los aportes que puedan haberse formulado en las audiencias públicas. P. 11 http://www.cooperaccion.org.pe/centrodocumentacion/2013-Mar_Caso_Perenco.pdf

[99] A cuatro años de la mudanza para facilitar el desarrollo del Proyecto Las Bambas, ningún poblador tiene título de propiedad de la Comunidad de Fuerabamba. Además, sus vecinos, la comunidad Choaquere, amenaza con desalojarlos, alegando que los terrenos donde se edificó la ciudad de Nueva Fuerabamba aún son suyos por un supuesto incumplimiento de la minera, según informó el presidente de Choaquere, Herbert Alarcón, en Día D del 3 de setiembre de 2018.

[100] Defensoría del Pueblo (2018). Informe de Adjuntía N° 002–2018-DP/AMASPPI/PPI — “El largo camino hacia la titulación de las comunidades campesinas y nativas”, elaborado por Jorge Abrego Hinostroza, Enzo Morales Canales e Ivonne Pacheco Maita, bajo la dirección de Nelly Herminia Aedo Rueda, Jefa del Programa de Pueblos Indígenas Primera edición: Lima, Perú, diciembre de 2018.

[101] Instituto del Bien Común (IBC). Tierras Comunales: Más que Preservar el Pasado es Asegurar el Futuro. El Estado de las comunidades indígenas en el Perú — Informe 2016. Primera edición: Lima, mayo 2016, p. 53.

[102] Se debe actuar de conformidad con el artículo V del Título Preliminar y del artículo 5.1 ambos del Código Procesal Constitucional, toda vez que estos derechos son de rango constitucional, lo que significa que podrán ser exigidos a través de un amparo.

[103] Actualmente en Perú, como en muchos otros países, persisten graves desigualdades horizontales entre las poblaciones indígenas y las de ascendencia europea. Fuente: Thorp y Paredes 2011; PNUD 2010ª citada en el Informe sobre Desarrollo Humano 2013. El ascenso del Sur: Progreso humano en un mundo diverso. PNUD.

[104] A las empresas mineras se les exige aquello que el Estado ha sido incapaz de brindar. La minera no puede sustituir al Estado en obligaciones fundamentales, porque ello originaría la sustitución del Estado por el actor empresarial.

[105] Las empresas suelen contar con la debida asesoría legal y suelen tener el respaldo de las instituciones del Estado (PCM, MINEM, Congreso de la República, etc.), por lo que la desigualdad o asimetría entre las partes se acentúa. Si bien la comunidad y la empresa son actores privados, estos no comprar-ten los mismos valores ni códigos culturales, ni mucho menos mismo tipo de información sobre el proyecto, sus implicancias e impactos reales, y sobre el valor de los predios o inmuebles que serán objeto de compraventa, alquiler o usufructo para el desarrollo de un determinado proyecto extractivo. Por lo que el acuerdo solo sería justo si los actores tuvieran un peso equivalente en el proceso de negociación, lo cual implica tener acceso a conocimientos e información relevante, completa y oportuna.

[106] Ministerio de Cultura (MINCU). Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI). Indicadores Sociodemográficos. Disponible en: https://bdpi.cultura.gob.pe/indicadores-sociodemograficos

[107] Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). La Autoidentificación Étnica: Población Indígena y Afroperuana — Resumen Ejecutivo de los Censos Nacionales 2017: XI de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas. Lima, diciembre 2018. Disponible en: http://centroderecursos.cultura.pe/sites/default/files/rb/pdf/autoidentificacion-etnica.pdf

[108] Tecsi, Zaida (2021). Comunidad de corredor minero pagó más de S/ 2 millones por asesorías legales. La República, del 29 de octubre 2021. Disponible en: https://larepublica.pe/sociedad/2021/10/29/comunidad-de-corredor-minero-pago-mas-de-s-2-millones-por-asesorias-legales-lrsd/

[109] La carencia de un sistema de prevención de conflictos y la parcialización de entidades que deben regular sectores como el minero y petrolero, erosionan severamente la confianza en el Estado y representan un peligro para la estabilidad democrática.

[110] Defensoría del Pueblo (2012). Violencia en los conflictos sociales. Informe 156, Serie Informes Defensoriales. Lima: Defensoría del Pueblo, julio.

[111] Informe McKinsey.

[112] Según el economista Enrique Vásquez del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP): “hasta ahora no se observa una relación clara entre el canon minero y una reducción significativa de la pobreza”. http://www.up.edu.pe/ciup/Documentos/El%20Peru%20hacia%20el%202062_pensando%20juntos%20el%20futuro_17092013_Perumin.pdf

[113] Estudio del Instituto Peruano de Economía (IPE). http://ipe.org.pe/documentos/efecto-de-la-mineria-sobre-el-empleo-el-producto-y-la-recaudacion-en-el-peru-0

[114] Según el diario Gestión, si se considera a las 11 regiones que recibieron más canon minero en 2013 (el 97% del monto total estimado en unos S/. 3,708 millones), se observa que han ejecutado un porcentaje (57%) menor (en promedio) de sus presupuestos de inversiones. En: http://gestion.pe/economia/regiones-mas-canon-ejecutan-solo-57-presupuesto-inversion-2080711

[115] El primer Convenio Marco fue celebrado entre la minera BHP Billiton y la Municipalidad Provincial de Espinar, comprometiéndose la primera a aportar directamente el 3% de sus utilidades anuales para el desarrollo de la provincia de Espinar, o un mínimo de US$1.5 millones durante los próximos cinco años (De Echave 2009:137). El convenio firmado por BHP Billiton fue criticado en el gremio minero, pues ninguna otra había realizado semejante compromiso y lo consideraban un mal precedente. A su vez, la mesa de diálogo y el convenio marco fueron reconocidas internacionalmente, por el esfuerzo de promover participación y construir consensos entre diversos grupos de interés. CIUP.

[116] No se han producido bajas mortales (muertes) y se opta por utilizar armamento no letal. El número de heridos es visiblemente menor al igual que el de detenidos en protestas.

[117] En el caso del conflicto por el otorgamiento de la licencia de construcción del Proyecto Tía María en la provincia de Islay en Arequipa y del conflicto generado por el Proyecto Las Bambas por incumplimientos de acuerdos e impactos por transporte de mineral en el denominado corredor minero, el Gobierno Central no declaró estado de emergencia en el primer caso, y en el segundo lo levantó para generar condiciones para el diálogo.

[118] El gobierno cede al no denunciar a grupos que toman carreteras e impiden la libre circulación o tránsito. También al momento de no recuperar las vías afectadas con urgencia o celeridad, perjudicando con ello a terceros que nada tienen que ver con el conflicto.

[119] La actividad minera no genera indiferencia en las comunidades locales pues genera competencia por recursos naturales escasos como la tierra y el agua.

[120] En todos los conflictos relacionados con el sector extractivo encontramos presencia de una gran variedad de comunidades originarias, tanto en costa, sierra y selva. La riqueza cultural del Perú se refleja esencialmente en su diversidad étnica, pero esta sufre cambios que ponen en peligro su existencia, es decir, la supervivencia de las identidades culturales. Por lo que el Estado y las empresas deberán necesariamente adoptar y aplicar un enfoque intercultural al momento relacionarse con pueblos indígenas y comunidades campesinas, respetando su cultura, espacios y derechos colectivos.

[121] Muchas fallas en el tratamiento de los conflictos se origina en la falta de conocimiento integral del área donde ocurre el conflicto. El desconocimiento de la realidad sociocultural conlleva a la adopción de enfoques inadecuados. Entre las razones que explican esta deficiencia se encuentra la ausencia de sistemas de recolección de información idóneos porque mucha información recabada proviene de la Policía Nacional, tenientes gobernadores y prefectos, por lo que tiene un sesgo o énfasis en la seguridad, en lugar de utilizar enfoques de derechos, interculturales y de género.

--

--

Cesar Reyna Ugarriza

Creador de la Negociación Integrativa Transformadora Intercultural (NITI) y de la Teoría del Relacionamiento Intercultural... Correo: cesarreyna78@gmail.com